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“财政重整”≠“政府破产”

“财政重整”≠“政府破产”。——

黑龙江的鹤岗曾以“白菜房价”而闻名,近期因成为吾国首个实施财政重整的地级市再次被舆论关注。所谓“财政重整”,按照国办印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》,是指市县政府的年度债务付息超过财政预算10%的,就必须启动财政重整计划。据报道,人口89万人的鹤岗市,年财政收入仅有20多亿,政府债务余额却达到131.1亿元,每年需支付的利息显然已远超出“财政重整”划定的红线。

但是“财政重整”并不是有些人所以为的“地方政府破产”。笔者曾在博文中指出,吾国属于单一制的中央集权国家,地方政府相当于中央政府的分支机构,即使地方财政出现无法偿还债务的情况,也不可能允其单独实行“破产”,否则与体制不符。

这是从理论上说。从实际情况看,据财新报道,近三年鹤岗财政总收入大幅缩水,连续两年无力偿付到期政府债务本金及利息,或由省级政府代偿。此次开展“财政重整”,首先其本级当然要尽可能地“开源节流”,当地政府必须要“过紧日子”;但这样还不够,还需要上级财政给予“援助”,待其度过难关后视情况再收回资金。鹤岗的事例也验证了笔者关于中央集权体制下不会发生地方政府破产之说。

然而“天下没有免费的午餐”,上级财政的钱也不是从天上掉下来的,如果像鹤岗这样入不敷出、财不抵债的地方的多了,就会挤占整个国家的财政资源,上级财政的“余粮”也会捉襟见肘。这个道理不言自明。故此所谓“财政重整”,首先要“重整”地方的财政纪律。

鹤岗之所以陷入这样的困境,说到底还是没有遵循“量入为出”的理财原则。自十几年前发生全球金融危机以来,各地政府为了“保增长”,纷纷举债投资建设各种基础设施。杠杆这个东西,运用得当可以加快发展,如不加节制一味地抬高杠杆率,事情就会走向反面,无论对企业还是政府都是如此。企业层面,近期有恒大的债务危机为证;政府层面,鹤岗则是最新的一个典型。

事实上在全球金融危机之前,吾国的预算法是不许地方政府举债的,后来为应对金融危机的冲击才开了口子。总结历史经验,笔者认为应该将地方的举债权收归于中央政府。如今不算那些隐性的债务,地方政府的“明债”规模达几十万亿之巨,有些地方的财政已无力按时偿还本息,鹤岗不过是“浮出水面”的一例。之前有关部门曾有中央财政不为地方债务“兜底”的说法,但实际上这不符合中央集权体制的内在逻辑。像鹤岗这样的地方政府之所以敢放开举债,就是因为其主政者自觉不自觉地拿上级财政做“靠山”。现在该是“重整财政纪律”的时候了。考虑到现实情况,完全恢复原来的做法也许很难做到,但至少要将地方举债的审批权收归中央。这是中央集权国家的应有之义。(未名日记1月23日)



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