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十二
3
2018

宅基地:亿万农民工的“鸡肋”

·未名周记(1848)·

本文要义:吾国这些年进城的农民工有两亿多众,他们中的大多数已在城市“落脚”并且不想再回乡下务农了,但是他们留在农村的住宅和房下的宅基地却无法带走,官方又不准上市交易,只许转让给本村的农民,故此宅基地对于那些已经进城的农民工来说,可不就成了一块“食之无味弃之可惜”的“鸡肋”吗?

 

 

最近,农村宅基地问题忽然“热络”了起来,一些专家议论纷纷,“尺度”超出了以往。据报道,最先发声的是全国政协经济委员会副主任杨伟民先生,近日他提出建议,应允许农村进城落户的人口在全国范围内出售宅基地的使用权,赋予农户对宅基地充分的用益物权,可以长租、流转、抵押、继承,也就是说,允许城市人下乡购买农民的宅基地使用权。随后有不少专家附议。

杨先生原任中央财办副主任,众所周知,中央财经领导小组(现已升格为中财委)是吾国财经方面实际上的最高决策机构。杨先生提出上述建议再次印证了笔者观察到的一个现象:不少学者型官员“退居二线”后说起话来似乎更加“放得开”。需知宅基地问题长期以来是吾国的一个“敏感问题”,现行法律法规并不允许农民出售自己的宅基地哪怕只是使用权,也不允许城里人下乡购买宅基地。倘若杨先生还在中财办任职,估计他是不会如此“放言”的,否则的话那就不是他的个人意见,而是决策层的意向了。

关于宅基地,笔者有一个比喻,如题所示:它早已成为吾国亿万进城农民工的“鸡肋”。

看过《三国演义》的人都知道“鸡肋”的典故:这是曹操在某战事中顺口说出的一道军中口令,未曾想被他的幕僚杨修“洞察玄机”,吩咐手下人打点行装准备撤退,因为鸡肋在生活中被视为“食之无味,弃之可惜”。杨修猜中了上司的心思,也因此招来了杀身之祸——曹操早就看不顺眼这位持才傲物而又好显摆的随从了。

吾国这些年进城的农民工有两亿多众,他们中的大多数已在城市“落脚”并且不想再回乡下务农了,但是他们留在农村的住宅和房下的宅基地却无法带走,官方又不准上市交易,只许转让给本村的农民,故此宅基地对于那些已经进城的农民工来说,可不就成了一块“食之无味弃之可惜”的“鸡肋”吗?

需要指出的是,说的是宅基地,其实应该包括地上的房子——这恐怕是现实生活中吾国农民所能拥有的最大的一笔财富。想当年,在邓小平等老一辈领导人的支持下,吾国农村实行分田分地,包产到户,就此拉开了改革开放的大幕,从而解放了农业生产力,令农民成为最早的获益群体。随着改革向城市延伸,已经解决了温饱的农民为追求更美好的生活,他们中的许多人浩浩荡荡地奔向城市打工,积攒下来的辛苦钱用来做的第一件事,就是在农村老家盖新房。那时他们可能没想到,盖起的新房后来几乎没怎么居住,因为经历了城市的生活,他们特别是他们的后代已经不愿意再回到农村去了。于是这些辛辛苦苦盖起的房子多数处于空置状态(顶多只是在春节期间回去住那么几天),连同房下的宅基地和住宅周边的园子一并成为了笔者所比喻的“鸡肋”。

有统计显示,吾国农村现有的处于空置状态的宅基地高达3000万亩!以此推算,今时吾国农村的空置住宅至少也有几千万幢。有论者指吾国数量最大的空置房不在城市而在农村,应该并不是一个虚妄的说法。

这无疑是巨大的资源浪费——特别是对于人口众多、土地稀缺的吾国来说。

如此严重的资源浪费是怎样造成的呢?不得不说,根源正在于吾国的相关制度。

笔者所说的“相关制度”,并不包括宪法。吾国的宪法第十条明文规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”

注意,宪法的用词是“所有”。也就是说,依照宪法的界定,包括宅基地在内的农村土地,其所有权归农民集体。而经济学语境中的“所有权”,包括了占有、使用、处分、收益等全部产权。

现实生活中的农村宅基地,其所有权中的占有权和使用权,已经分配给了农户。然而,唯独所有权中的处分权却是阙如:吾国宪法以下的土地法等相关法律法规以及“红头文件”规定,宅基地不得上市交易,不准城市居民下乡购买。为此,理论家们甚至专门发明了“流转”一词,以表明“市场化”的诚意。但令人哭笑不得的是,这种“流转”只许出租不准出让,要出让只能限于在本村集体范围内。

笔者一直以来想不明白,一个村集体少则几十户,多则不过几百户,这么小的范围,宅基地能出让给谁呢?这大概是世界上最小、最袖珍的“土地市场”了。更何况,就算集体内真的有人愿意购买所出让的宅基地,他也会违反了另一条规则:按照现行规定,农民每户人家只许有一处宅基地。——这不是中国版的“二十二条军规”吗?

自相矛盾之处不止于此。吾国宪法第二条中规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”然而,正像笔者在上面所指出的,吾国有关宅基地的其它法律法规,却“分解”了宪法赋予农民的宅基地之所有权,将其中的处分权或者说交易权“抽出”而予以禁制,这不是明显的“违宪之举”吗?

有人或许会说,宪法讲的是“集体所有”,所以农户不能单独行使集体分配给他的宅基地的处分权。好吧,就算这样,也应该让这个“集体”有讨论决策的权利吧?假设有一家农户想要出售自家的宅基地,如果村集体也同意的话,可不可以呢?

答案是否定的。盖因吾国的所谓“集体所有制”,是传统理论的那种名为“集体所有”、但所有权不许落实到自然人头上的一种产权虚置的制度,是不可切分的。这样,想要出让宅基地的农户除了出租以外,实际上只有一种选择:把它无偿地交还给“集体”。

这样的傻事谁会做呢?这块宅基地也许不值多少钱,好歹也是一块地(且不论地上还有房子)啊。进城农民工当然不会做这种选择。但他们又不想离开城市回乡居住。于是乎,宅基地就这样无可避免地成为了他们手中的“鸡肋”——“食之无味弃之可惜”。

回到杨伟民先生提出的那个建议。笔者当然赞同他的提议,不过也有“保留意见”。因为笔者注意到,杨先生提出的只是“允许城市人下乡购买他们(农民)的宅基地使用权”,而不包括所有权。这样,城里人购买以后只能自己使用。他能用来干什么呢?改造成乡间别墅?但农村不像城里,周边缺少必要的配套设置,交通也不方便。更何况,政策也不允许这样做。再说,只有使用权而没有所有权,城里人也未必愿意投资——难道只是为了在未来若干年内自己有个乡下的园子养花种菜吗?这对于整个国家的经济发展来说,又能有多少作用呢?

历史上吾国城里人有将余钱用来在乡下购买几亩田地的传统,不图当时有多少收益,只为子孙后代留一些固定资产。但这种“投资置地”的方式,其前提是土地能够自由买卖。否则的话,只有使用权而无所有权,搞不好就会砸在自己手里也成为“鸡肋”。因此笔者有点怀疑杨先生的建议即使成真,又会有多少城里人踊跃去乡下购买宅基地。

除非杨先生所说的“使用权”是永久性的,这样,才能如杨先生所说的“可以长租、流转、抵押、继承”。只是如此一来,剩下留给村集体的“所有权”岂不成了一个空壳,又有什么实际意义呢?

关于是否应该将宅基地的产权完整地赋予农民,这些年来有不少奇谈怪论,容笔者简略地梳理并点评一下:

比如有人担心有些农民会将卖地所得拿去赌博,输得精光后沦为赤贫,称不许买卖宅基地是为了农民好。——可你怎么不怕城里人把房子卖了用于赌博呢?有些城里人还会炒股输得精光呢,难道你把股市也给关了?这不是典型的“父爱主义”又是什么?

又比如有人由此引申出“宅基地是农民的最后保障”论。——的确,现今农村的社保水平远低于城里人,但正确的做法难道不应该是提高农民的社保水平吗?把宅基地当做农民的“社保”,说这是“懒政”还算是轻的。

再如,有人担心“资本下乡”会侵害农民的利益。——好吧,那你是不是应该把城里的资本也给灭了,免得它祸害城里人呢?将农村与资本隔绝起来,这难道有利于建设“社会主义新农村”吗?

还比如,有人说宅基地产权归还给农户会毁掉它“集体所有”的性质,属于“政治不正确”。——关于这一点,还是拿城里人做比较吧:现今吾国的城市里还有没有产权不明晰的所谓“集体所有制”呢?恐怕少之又少了吧?凭什么只让农民来承担“守卫集体所有制”的重大政治责任呢?可不可以在农村实行产权明晰、自由进出的股份合作制,将它视为一种新型的集体所有制或者叫做共有制呢?……笔者忽然想起,前中农办主任陈锡文先生曾说过,这样的“共有”就是“私有”。看来也不行。

如此等等,不一而足。

退一步看,就算上述种种说法都不无道理,那么,为此付出让几千万亩宅基地闲置、几千万幢农民住宅空置的巨大代价,从经济角度看,值不值得呢?

遵照马克思的教导,笔者无需隐瞒自己的观点:当然不值得。何况这种巨大的代价是由农民承担的,这对于本来就不富裕的农民是一种明显的不公:等于是剥夺了他们唯一可能获取的“财产性收入”。经过四十年改革开放的反复实践后,现在是到了把宅基地所有权完整地归还给农民的时候了,否则,它将永远成为亿万农民工的“鸡肋”——不,应该说是他们的“心头之痛”。

那么,是不是只要把宅基地的所有权益全部归还给农民,问题就会迎刃而解,就会“万事大吉”了呢?

说实话,笔者对此只能持相对的乐观态度——相对于为了“政治正确”而死守宅基地的“集体所有权”不准农民自由交易,深化宅基地的产权改革肯定能够获得更多的经济效益和社会效益。但我们也应该看到,鉴于农村的宅基地是小块的、分散的,还权并允许农民自由交易之后,如何使其能够形成新的生产力,显然需要一个长期的整合过程,并且这个过程只能由市场主导,政府要做的是制定科学合理的规章和规划并严格执行,以防止还权后出现乱象。此外,由于存在着“级差地租”,边远农村的宅基地价格肯定比较低,简单的还权未必能使农民“共同富裕”,如何通过税收和转移支付等加以调节,也需要“更好地发挥政府的作用”。不过这不是本文讨论的重点,也是非经济学专业的笔者力所不逮的。

但可以肯定的是,无论如何,我们再也不应该坐视宅基地闲置造成的巨大的资源浪费了。而明晰产权、保护产权比限制产权更能解放生产力,此乃放之四海而皆准的普遍真理。就农村而言,四十年前实行的包产到户改革早就证明了这一点:仅仅只是把农地的使用权交还给农户,就立竿见影地解决了吾国几千年都没有解决的“吃饭问题”。现在要做的,是把缺失的那部分土地产权也归还给农户,以此来获取更大的“改革红利”,解放更多的生产力。

而宅基地就是一个可以选择的突破口。

2018123日于竹径茶语

 

简介:未名者,江南布衣。生于20世纪50年代,下过乡,上过学,教过书,做过公务员,写过小说。中年后下海创办并主编某内部刊物凡二十多年,撰有经济政治社会法律等分析评论文字千万余言。现已退休,居于山间一寓,远离城市喧嚣。2017年开始撰写博客(每周一文),20187月开始兼写微博,以发挥余热,防止痴呆。有道是:只事耕耘,不问收获;知我者谓我心忧,不知我者谓我何求也。

笔者电子邮箱:wmc529@sina.com

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未名者,江南布衣。生于20世纪50年代,下过乡,上过学,教过书,做过公务员,写过小说。中年后创办并主编某内部刊物凡二十多年,撰有经济政治社会法律等分析评论文字千万余言。现已退休,居于山间一寓,远离城市喧嚣。2017年开始撰写博客,每周一文,2018年7月开始每日兼发微博。发挥余热,防止痴呆,只事耕耘,不问收获。诗云:知我者谓我心忧,不知我者谓我何求也。
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