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“倒逼改革”与“战略解围” ——闻吾国正式申请加入CPTPP

·未名周记(2138)·

 

                                “倒逼改革”与“战略解围”

                                     ——闻吾国正式申请加入CPTPP

 

本文要义:加入CPTPP,意味着要减少自己的“个性”表现,更多地寻求与其成员的“共性”。正如在现实生活中,个人加入一个组织,你就得遵守该组织的章程和各种规矩。

 

9月16日,吾国商务部官宣:部长王文涛当日向《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)保存方——新西兰贸易与出口增长部长奥康纳,提交了中国正式申请加入CPTPP的书面信函。两国部长还举行了电话会议,就中方正式申请加入的有关后续工作进行了沟通。 这则消息全文不过百余字,但在笔者看来,却是“字字千钧”

,读来有“石破天惊”之感。尽管在去年年底的APEC视频峰会上,吾国领导人已明确表示中方将积极考虑加入CPTPP,但笔者没想到,仅仅过了半年多,吾国就正式提出了上述申请。特别是在当前的国内外形势下,此举更是具有重大意义。

自新冠疫情在全球暴发以来,国际形势发生了很大的变化,其中尤以中美关系的恶化为地球人高度关注。在吾国国内,近期掀起了一连串的“监管风暴”,一些市场和社会领域遭到整饬。当此之时,国内外不少人对吾国未来的改开走向产生迷茫,加上有些不负责任的自媒体充当了“搅屎棍”的角色,一时间“中国向何处去”似又成为人们心中的一个问题。恰在这个当口,商务部发布的上述消息顿时起到了澄清迷雾、以正视听的作用。

众所周知,CPTPP已于2018年12月30日正式生效。虽然目前只有11个成员国,但“它代表新一代贸易协定的最高标准,已成为未来高标准自贸协定的模板”(财新社论语)。吾国现在正式申请加入该组织,意味着已下定决心未来将依照这一“标准”和“模板”来推进本国的改革开放。 正是从这一角度看,笔者认为此举对吾国和世界都具有重大意义。

过去一个时期,由于种种原因,吾国的改革和经济发展的内生动力似有衰减迹象,此前几十年一直高速行进的这辆“东方快车”近年已明显放慢了速度。故而,此时正式申请加入CPTPP,对内部而言是新一轮的“以开放倒逼改革”,对外部而言则意味吾国将更深更广地融入“全球化”。 申请加入一个组织,意味着申请者愿意遵守这个组织的基本理念和规则。上一次吾国的类似行为,还要追溯到二十年前:2001年底吾国正式加入了世界贸易组织(WTO),这是吾国改开史上一个重要的里程碑。正是从那时候开始,吾国的经济发展驶上了“快车道”,此后一跃成为世界第二大经济体。

相比WTO,CPTPP的要求和标准显然更高,涵盖范围更广,除了货物贸易,还包括知识产权、环境保护、劳工权益、国企竞争、政府采购等等方面的内容。简单地说,WTO主要奉行的是“自由贸易”,而CPTPP则不然,它还要求组织成员必须奉行高标准的“市场经济”,并为此设置了许多刚性的要求。我们经常以“中国特色”来解释与其它国家不同的某些做法,但加入CPTPP,意味着要减少自己的“个性”表现,更多地寻求与其成员的“共性”。正如在现实生活中,个人加入一个组织,你就得遵守该组织的章程和各种规矩。

如上所说,CPTPP涉及的领域远比WTO来得广泛,其创始成员们为此制订了不少的“规章”。笔者不是这方面的专家,不可能了解它的全貌。去年吾国领导人提出加入CPTPP的意向后,笔者读到财新智库学术委员张春霖先生的一篇文章,题为《CPTPP的国企规则不是中国加入的障碍》,笔者曾就张文中谈到的国企定位问题——这是CPTPP”规章中很重要的一部分——也写过一篇博文《当吾国国企面对CPTPP的定义》,粗浅地谈了一些自己的见解,这里再犯一次“偷懒”的老毛病,摘引本人旧作中的若干内容如下(略有改动),以敷成文。——

如果从1978年中共十一届三中全会算起,吾国的改革开放迄今已有四十多年的历史,而国企改革无疑是其中的“重头戏”。但客观而论,吾国的国企改革还不能说是已竟其功,仍处于不断的探索和完善中。之所以如此艰难,一个关键性的问题是始终未能真正厘清国企在市场经济中的定位。

据张文介绍,CPTPP关于国企的定义,首先要求必须是“企业”。乍看上去似是一句“废话”,但仔细体会,CPTPP的意思是“国企”也必须像其它企业一样“主要从事商业活动”。根据张春霖的介绍,其所谓的“商业活动”含义有三:一是企业从事该活动以营利为目的;二是从事该活动的结果是生产了一种货物或提供了一种服务,并将该货物或服务售卖给了相关市场的消费者;三是售卖的数量和价格是由该企业自主决定的。

CPTPP的这些定义与笔者过去对国企的理解颇有些出入。之前笔者一直认为,国有企业与非国有企业,除了产权属性之外,最大的不同在于:后者以追求赢利最大化为目标,而前者的主要职责是为社会提供公共品,营利并非是它的主要目的。但以CPTPP的上述定义,凡称企业者包括“国企”,必须以营利为目标。 张先生也注意到这个问题。他在文中介绍,CPTPP文件的脚注特别澄清说,如果一个企业的运营基于“不以营利为目的”或“只追求成本回收”的原则,它的活动就不属于商业活动。据此它就不是企业,也就不算是“国有企业”。 这样看起来,所谓“国有企业必须是企业”并非是“废话”。换言之,如果一家国有属性的经济组织不以营利为目的,它就不能被视为“企业”,也就不在CPTPP关于国企的规则适用范围。

那么,按照CPTPP的定义,在现实经济生活中,产权属于国有、但主要不以营利为目的而是为社会提供公共品的经济组织,如果不能被视为“国企”,它们又属于何种性质呢? 笔者的推论是:CPTPP可能认为这些经济组织属于“政府机构”,即政府兴办的专门为社会提供公共品的经济组织。这样一来,意味着CPTPP从“起根儿”就把非营利性的国有经济组织排除在了讨论范围之外。这对笔者之前观察吾国现实得出的认知简直具有一种“颠覆性”。

张文接着说,CPTPP关于国企定义的另一个要素是政府是否有所有权和控制权,并具体列出了三种情况:一是政府在其中直接拥有超过50%的股份资本;二是政府通过所有者权益控制着超过50%的投票权的行使;三是政府有权任命董事会或与之相当的其它管理机构的多数成员。只要符合以上三种情况之一,就算是“国企”,反之亦然。

以此来看,吾国现有的国企大多应该符合CPTPP的“国企”定义,因为它们既具有营利性,又是由政府绝对控股并可以直接任命其管理层。但是如此说来,吾国现有的国企岂不是可以原封不动地直接“照搬”进CPTPP?哪里有什么“障碍”,又何需“改革”?

然而且慢。仔细体会,CPTPP给出上述“国企”定义的真正用意,是要将那些非营利性的国企“摘”出去,剩下的营利性国企则必须受到CPTPP国企规则的严格约束,如此方能与非国企公平竞争。其道理在于:凡属国企,必是由政府领导和控制的,如果让它们不受约束地参与市场竞争,在资源配置和政策方面肯定会受到政府的“照顾”,这对于同样参与竞争但得不到这种“照顾”的非国企来说,显然是不公平的,因此需要对参与竞争的国企制定特别的规则加以约束。笔者不知道CPTPP在这方面的具体条款,但可以推断,主要的意思应该是禁止政府对这些国企加以特别“照顾”,比如给予财政补贴。

同理,凡产权属于国有但不符合上述定义的经济组织,就不能被视为“国企”而实质上属于“政府机构”,因此就不能参与到市场竞争中来。盖因所谓的“市场”,其参与者都是奔着赚钱去的,否则就称不上是“市场”;如果有不以营利为目的者参与进来,那就必然会搅乱市场秩序、破坏市场规则。换言之,在CPTPP看来,不被认定为“国企”的国有经济组织,连参与市场竞争的资格都不具备。正如张先生所指出的:如果一个企业得到国家允许,可以不计成本、不追求利润,亏损了也能够“屹立不倒”,它实际上等于得到了政府的补贴,这样的机构与那些必须给股东提供利润回报的企业(包括国外的企业)处于同一市场,对后者就会构成不公平竞争。 反之,如果你符合上述定义,CPTPP将认为你是“国企”,虽然容许你参与市场竞争,但要求你必须遵守其为国企制定的规则,确保你与非国企竞争时不得借助于政府的行政力量,或者说政府不得给予你特别的“照顾”,否则就属于“违约”。

然而实事求是地看,目前吾国的国企大部分都具有“双重性”:既追求盈利,也要为公众服务。譬如人们俗称的“两桶油”(中石油、中石化),既是吾国最赚钱的企业;但当国际油价发生较大变动时,它们又负有稳定国内油价的社会责任。其它国字号的经济组织如银行、电力、电信等也大多如此。如果按CPTPP的定义来界定,吾国现有的大部分国企就不能算是“国企”。如果它们要参与市场竞争,就得按照CPTPP的要求改制成为真正的“国企”,也就是说必须要去掉那种“双重性”,要么专注于盈利并受到规则的严格约束,要么就专事于公共服务而不被视为“企业”。

张先生在文中还指出:根据CPTPP关于商业活动的上述定义,不能自主决定售卖数量和价格的企业也不算“国企”。可是以笔者的观察,吾国现在的国企,其产品的定价并非由自己说了算。比如上面举例的“两桶油”,其生产销售的产品价格是由国家发改委决定的,而国有银行的存贷利息以及电价、通讯价格等等也无不庶几如此,或者说其定价权是受到限制的,最终要经过政府部门的审批。这也有违CPTPP关于“国企”的定义。显而易见,吾国如想要加入CPTPP,意味着我们对现有的国企要实行大力度的结构性改革:

首先,现有的国企要明确划分为公益性和营利性,两者不能混淆不清。凡属公益性的,不再被视为“国企”,以张先生的建议,可以转制为国有事业性单位,今后专门从事为社会提供公共品的生产和服务,不能参与市场竞争。

其次,营利性的国企,如果政府将自己的直接控股权继续保持在50%以上,或者间接持有的股份超过一半,同时保留直接任命企业管理层的权力,那么,CPTPP认可这些经济组织为“国企”,承认它们有资格参与市场竞争,但被严格要求必须遵守针对国企所制订的特别规则而受到约束。反之,如果这些国企想要享有与非国企同样的待遇,那么,政府就得在企业控股权、股份占比、人事权等方面作出让步。简言之,政府对这些企业只能相对控股而不可绝对控股,企业的重大决策包括人事任免必须由股东会和董事会作出,政府方面可以施加影响但不能“独断专行”。

笔者没有读过CPTPP相应的“规章”,以上只是根据张文的介绍作出的的一种分析和推测。实际上,张先生在文章的后半部分也提出了类似的改革建议:国有股东可以按财务性持股的原则集中追求国有资本收益率,逐步地不再持有多数股权,也不再有权直接任命董事会或与之相当的管理机构。张文认为,如能实行上述改革,吾国现有的20万户国企的大多数可能不需要受到CPTPP国企规则的“特别关照”,从而可以与其它非国企开展平等的市场竞争——这也正是笔者多年来一直主张的,亦是笔者认为吾国的“混改”能否成功的关键所在,盖因若政府坚持保留绝对控股权,那就意味着一切都还是自己说了算,这样的“混改”就失去了实质意义。

当然有另一种可能:保持目前吾国营利性国企的股权结构基本不变,这样它们就属于CPTPP所定义的“国企”,也可以参与市场竞争,只不过必须受到CPTPP国企规则的约束,打一个也许不那么恰当的比喻,从此它们将“带着镣铐起舞”。

据张文介绍,CPTPP对“国企”的界定也并非“一刀切”而订有“豁免条款”,指有些国家的国营生产单位虽然也具有“双重性”,或者其销售价格虽然受政府管制(如越南电力公司),但经CPTPP同意也被看作是可以参与市场竞争的“国企”。笔者觉得,吾国若要争取加入CPTPP,自然也需要在谈判中为现有的国企争取尽可能多的“豁免”条款。但也应客观地看到,所谓“豁免”只会适用于少数案例,吾国的国企数量如此之多,涉及面如此之广,要想大范围地获得“豁免”,恐怕是不现实的,同时也失去了“倒逼改革”的意义。

不过笔者注意到CPTPP的现行规则有两点对吾国似是有利的:一是它毕竟认可国企也有参与市场竞争的权利,只不过要求符合它所认为的“国企”的定义并受到国企规则的约束;二是作为CPTPP成员国之一的越南,跟吾国一样也属于“社会主义国家”,也有不少的国企,我们可以向这位“小兄弟”好好地讨教一番以汲取其经验。

笔者行将收尾之时,正好看到有评论称吾国申请加入CPTPP之举还具有“战略解围”的作用,细想的确如此。不过这不是本文要说的重点,就此打住吧。

                                              2021年9月20日于安吉桃花源

 

简介:未名者,江南布衣。生于20世纪50年代,下过乡,上过学,教过书,做过公务员,写过小说。中年后下海创办并主编某内部刊物凡二十多年,撰有经济政治社会法律等分析评论文字千万余言。现已退休,居于山间一寓,远离城市喧嚣。2017年开始撰写博客(“未名周记”),2018年7月开始兼写微博(“未名日记”),以发挥余热,防止痴呆。有道是:只事耕耘,不问收获;知我者谓我心忧,不知我者谓我何求也。

笔者电子邮箱:wmc529@sina.com



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