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当吾国国企面对CPTPP的定义

·未名周记(2048)·

 

                                   当吾国国企面对CPTPP的定义

 

本文要义:CPTPP的这些定义与笔者过去对国企的理解颇有些出入。如果按CPTPP的定义来界定,吾国现有的大部分国企就不能算是“国企”。如果它们要参与市场竞争,就得按照CPTPP的要求改制成为真正的“国企”并受到规则的约束。 1

 

1月15日,谈判历时八年之久,包括东盟10国和吾国、日本、韩国、新西兰、澳大利亚等共15个成员国的“区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)”终于正式签署。笔者闻听此讯后,于11月18日发了一篇题为《RCEP搞定,何不再入CPTPP》的微博,建议吾国应该随后“乘势”考虑赶在美国之前,尽快加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),以求在未来的中美博弈中占得更大的“先手”。未曾想两天之后,吾国领导即在亚太经合组织(APEC)第二十七次领导人非正式会议上发表的讲话中表示,吾国“将积极考虑加入”CPTPP。

这当然只是一个巧合,领导的表态与笔者的这篇微博没有关系,而应原本就在高层的意图之中。事实上吾国学界也早有专家提过此建议,其中包括张春霖博士。他在稍早前曾撰文指出,有人认为CPTPP关于国企的规则对吾国来说很难接受,但CPTPP关于国企的规则与WTO的约束虽有诸多差异其实高度一致,不应构成吾国加入的障碍。笔者的那篇微博中也援引了他的这一说法。领导作出上述表态后,张先生又在财新网发表一篇文章,专谈CPTPP 关于“国有企业” 的定义及对吾国的意义。本文试就张文谈一点自己的想法。当然张先生是这方面的专家,笔者是外行,对CPTPP的具体规则又几无所知,因此这算是一篇“学习体会”。

如果从1978年中共十一届三中全会算起,吾国的改革开放迄今已有四十多年的历史,而国企改革无疑是其中的“重要戏”。但客观而论,吾国的国企改革还不能说是已竟其功,仍处于不断的探索和完善中。之所以如此艰难,一个关键性的问题是始终没能真正厘清国企的定位。而张春霖先生此文恰恰就是介绍CPTPP与吾国国内对国企定位方面的差异。

张文介绍说,CPTPP关于国企的定义包含三个要素。首先国有企业必须是企业。乍看上去似是一句“废话”,但仔细体会,CPTPP的意思是凡企业必须“主要从事商业活动”。也就是说,这一定义使用了排除法,凡从事非商业性活动的就不能被视为“企业”,国有的也不例外。

以张先生介绍,CPTPP所谓“商业活动”的含义有三:一是企业从事该活动以营利为目的;二是从事该活动的结果是生产了一种货物或提供了一种服务,并将该货物或服务售卖给了相关市场的消费者;三是售卖的数量和价格是由该企业决定的。

在笔者看来,上述第二个含义可以忽略不计,实际上已包含在第一个含义中。不过老外的表述方式常常与我们不一样,故此还是要看其实质性内容。 直言之,CPTPP的这些定义与笔者过去对国企的理解颇有些出入。之前笔者一直认为,国有企业与非国有企业,除了产权属性之外,最大的不同在于:后者以追求赢利最大化为目的,而前者的主要职责是为社会提供公共品,营利并非是它的主要目的。但以CPTPP的上述定义,所谓“国企”,也必须以营利为目的。

张先生显然也注意到这个问题。他在文中介绍,CPTPP文件的脚注特别澄清说,如果一个企业的运营基于“不以营利为目的”或“只追求成本回收”的原则,它的活动就不属于商业活动。据此它就不是“企业”,也就谈不上是“国有企业”。 这样看起来,前面提到的“国有企业必须是企业”并非是“废话”。换言之,如果一家国有属性的经济组织不以营利为目的,它就不能被视为“国企”,也就不在CPTPP关于国企的规则适用范围。

那么,按照CPTPP的定义,在现实经济生活中,产权属于国有、但主要不以营利为目的而是为社会提供公共服务的经济组织不能被视为“国企”,它们又属于何种性质呢?

笔者的推论是:CPTPP可能认为这些经济组织属于“政府机构”,即政府兴办的为社会提供公共品的专门机构。这样一来,意味着CPTPP从“起根儿”就把这些经济组织排除在了讨论范围之外,这对笔者之前的认知简直具有一种“颠覆性”。

张文接着说,CPTPP关于国企定义的另一个要素是政府是否有所有权和控制权,并具体列出了三种情况:一是政府在其中直接拥有超过50%的股份资本;二是政府通过所有者权益控制着超过50%的投票权的行使;三是政府有权任命董事会或与之相当的其他管理机构的多数成员。只要符合以上三种情况之一,就算是“国企”,反之亦然。

按照上述定义,吾国现有的国企大多应该符合以上三种情况,属于真正的“国企”,从而在CPTPP国企规则的约束范围之内。 CPTPP对签约国的国企有哪些约束,张文没有详细介绍,笔者无从得知。但依据逻辑可以想见,其对国企的约束应该比较严格,以区别于对待非国企。道理也很简单:凡属国企,必是由政府领导和控制的,如果让它们也参与市场竞争,在资源配置和政策方面肯定受到政府的“照顾”,这对于同样参与竞争但得不到这种“照顾”的非国企来说,显然是不公平的。因此需要对国企制定特别的规则加以约束。

笔者不知道CPTPP在这方面的具体规则,但可以推断,主要的意思应该是禁止政府对这些国企加以“照顾”,比如给予财政补贴。 同理,凡产权属于国有但不符合上述定义的经济组织,不能被视为“国有企业”而属于“政府机构”,因此不能参与到市场竞争中来。盖因所谓的“市场”,其参与者都是要赚钱的,否则就称不上是“市场”;可是,如果有不以营利为目的者却硬要参与进来,那就必然会搅乱市场秩序、破坏市场规则。

换言之,在CPTPP看来,不被认定为“国企”的国有经济组织,连参与市场竞争的资格都不具备。正如张先生所指出的:如果一个企业得到国家允许,可以只求成本回收而不求有利润,它实际上等于得到了政府的补贴;这样的机构与那些必须给股东提供市场水平回报率的企业(包括其他国家的企业)在同一市场上竞争,对后者就会构成不公平竞争。

其次,如果你符合上述定义,CPTPP将认为你是“国企”,虽然容你参与市场竞争,但要求你必须遵守其为国企制定的规则,确保你与非国企竞争时不得借助于政府的行政力量,或者说政府不得给予你特别的“照顾”,否则就属于“违约”。

然而实事求是地看,目前吾国的国企大部分都具有“双重性”:既追求盈利,也要为公众服务。譬如人们俗称的“两桶油”(中石油、中石化),它俩既是吾国最赚钱的企业,但当国际油价发生较大变动时,它们又负有稳定国内油价的社会责任,即使出现亏损也并不一定“随行就市”。其它国字号的经济组织如银行、电力、电信等也大多如此。而且它们通常都是由政府绝对控股(占股50%以上,包括国企之间的交叉持股,也应都算是国有股)。如果按CPTPP的定义来界定,吾国现有的大部分国企就不能算是“国企”。如果它们要参与市场竞争,就得按照CPTPP的要求改制成为真正的“国企”并受到规则的约束。

张先生在文中指出:根据CPTPP关于商业活动的上述定义,不能自主决定售卖数量和价格的企业也不算“国企”。可是以笔者的观察,吾国的国企,其产品的定价似乎并非由自己说了算,比如上面举例的“两桶油”,其生产销售的产品价格是由国家发改委决定的,而国有银行的存贷利息以及电价、通讯价格等等也无不庶几如此,或者说其定价权是受到限制的,最终要经过政府部门的审批。这又该怎么算呢?

显而易见,吾国如想要加入CPTPP,意味着我们对现有的国企要实行大力度的结构性改革:

首先,现有的国企要明确划分为公益性和营利性两大类。两者不能混淆不清。凡属公益性的,不再被视为“国企”,以张先生的建议,可以转制为国有事业性单位,今后专事为社会提供公共品的生产和服务,不能再参与市场竞争。

其次,营利性的国企,按照前面所说的界定国企和非国企的三种情况,如果政府将自己的直接控股权继续保持在50%以上,或者间接持有的股份超过一半,同时保留直接任命企业管理层的权力,那么,CPTPP将认定这些经济组织为“国企”,虽然承认它们有资格参与市场竞争,但被严格要求必须遵守它针对国企所制订的特别规则而受到约束。反之,如果这些国企想要享有与非国企同样的规则,那么,政府就得在企业控股权、股份占比、人事权等方面作出让步,这样方才可以不被视为“国企”。简言之,政府对这些企业只能相对控股而不可绝对控股,企业的重大决策包括人事任免必须由股东会和董事会作出,政府方面可以施加影响但不能“独断专行”。

重申一遍,笔者没有读过CPTPP相应的规则,以上只是自己的一种推测。实际上,张先生在文章的后半部分也提出了类似的改革建议:国有股东可以按财务性持股的原则集中追求国有资本收益率,逐步退居少数股东地位,不再持有多数股权、控制性投票权,也不再任命董事会或与之相当的管理机构的多数席位。张文认为,如能实行上述改革,吾国现有的20万户国企的大多数可能会不再被CPTPP认定为“国企”,不再需要受到其国企规则的“特别关照”,从而可以与其它非国企开展公平的市场竞争。

果如此,真正的问题来了:吾国是否愿意接受CPTPP的这些相关定义和规则,对现有的国企实行上述改革呢?换句直截了当的话来说:政府是否愿意放弃对现今营利性国企的绝对控股权而转为相对控股呢?——后者是笔者多年来一直所主张的,也是笔者认为吾国的“混改”能否成功的关键所在:盖因若政府坚持保留绝对控股权,那就意味着一切都还是自己说了算,这样的“混改”就失去了实质意义。

当然有另一种可能:保持目前吾国营利性国企的股权结构基本不变,这样它们就属于CPTPP所定义的“国企”,也可以参与市场竞争,只不过必须受到CPTPP国企规则的约束,打一个也许不那么恰当的比喻,好似让它们“带着镣铐起舞”。但这样一来,我们加入CPTPP的意义和作用势必会大打折扣。

张先生在文中指出,CPTPP的上述定义看上去还是有空子可钻的。他举例说,如果一国政府不希望自己的某一国企受相关规则的约束,就可以宣称该企业“不以营利为目的”、“只追求成本回收”,或者其售卖货物和服务的数量和价格由政府决定,从而使得该企业不再符合CPTPP的国企定义。

笔者认为,张先生所举的这个例子似乎没有什么实际意义。正如笔者在前文所指出的,对于那些被划归为公益性的国企,其本身就被排除在市场竞争之外,自然也不必受CPTPP关于国企规则的约束。但如果是“假公益,真营利”或“半真半假”的企业,正如张先生所说的,CPTPP的透明度规则和纠纷解决机制也应该足以堵住这个漏洞。因为如果有一方认为另一方违约,可以要求对方提供相关信息、作出解释甚至提起诉讼。最重要的是,吾国若真的想加入CPTPP,有必要这样“弄虚作假”吗?那还不如避而远之、各过各的日子。

根据张文的介绍,CPTPP对“国企”的界定也并非“一刀切”而订有“豁免条款”,指有些国家的企业其销售价格虽然受政府管制(如越南电力公司),但经CPTPP同意也被看作是“国企”(张先生的意思似是这家电力公司本来不应被视为营利性的“国企”,而应当作为公益性的“政府机构”来看待)。张文表示,这种“豁免”现象是有待于CPTPP进一步解释和澄清的。

笔者也觉得,吾国若要争取加入CPTPP,自然也需要在谈判中争取尽可能多的“豁免”条款。但也应客观地看到,所谓“豁免”通常是指少数案例,吾国的国企数量如此之多,涉及面如此之广,要想大范围地获得“豁免”,恐怕是不现实的。如前所说,吾国既然想要加入CPTPP,根本的目的是“以开放促改革”,如果老是想着被“豁免”,那就没多大意思了。

最后笔者想说的是,我们经常自许为“中国特色”,吾国的国企制度也的确有自己的“特色”,但CPTPP规则的制订者可能根本没想到,吾国国企的复杂性超过了他们的想象。因此未来吾国若想加入,可能会面临艰苦的谈判博弈。不过笔者也注意到CPTPP的现行规则亦有两点对吾国似是有利的:一是它毕竟认可国企也有参与市场竞争的权利,只不过要求符合它所认为的“国企”的定义并受到国企规则的约束;二是作为CPTPP成员国之一的越南,跟吾国一样也属于“社会主义国家”,也有不少的国企,越南是怎样跨越政治和意识形态的障碍成功加入该条约的,我们可以向这位“小兄弟”好好地讨教一番以汲取其经验。此所谓“他山之石,可以攻玉”也。

                                                                     2020年11月30日于安吉桃花源

简介:未名者,江南布衣。生于20世纪50年代,下过乡,上过学,教过书,做过公务员,写过小说。中年后下海创办并主编某内部刊物凡二十多年,撰有经济政治社会法律等分析评论文字千万余言。现已退休,居于山间一寓,远离城市喧嚣。2017年开始撰写博客(“未名周记”),2018年7月开始兼写微博(“未名日记”),以发挥余热,防止痴呆。有道是:只事耕耘,不问收获;知我者谓我心忧,不知我者谓我何求也。

笔者电子邮箱:wmc529@sina.com



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