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公卫信息如何“直通中央”

·未名周记(2021)·

 

                                公卫信息如何“直通中央”

 

本文要义:鉴于传染病的特殊性,其网络直报系统需要保持相对的独立性,地方医院和卫健委部门,并非一定要先向同级的党政领导请示汇报以求批准才能向上报告,如此才能发挥“直报”的作用,防止发生信息的“阻断”。

 

全国“两会”正在召开。国务院领导在政府工作报告中表示,要改革疾病预防控制体制,完善传染病直报和预警系统,坚持及时公开透明发布疫情信息。

笔者想起之前从澎湃新闻看到的一则报道:连任4届全国人大代表的广东代表黄细花,称她将在今年的全国人代会上提交议案,建议增设“信息直通中央机制”。她表示,在可能发生重大或特别重大的公卫事件时,除了逐级上报工作信息外,还须通过“直通机制”将重要信息报告至国务院行政主管部门,以防止因分级管理、逐级审批的上报机制影响应急响应速度。

毫无疑问,吾国在阻击今年的这场新冠肺炎疫情中取得了举世瞩目的战绩,仅用两个月时间就基本控制住了疫情,如今虽有一些新增的输入性病例以及零星的本土病例,但在严密的联防联控机制下,已不足为患。作为一个拥有十四亿人口的国家,无论是八万多的确诊数量还是四千多的病亡人数,都是相对较低的,尤其是与美国比较——后者的疫情发生时间晚于吾国,但至今确诊者已超过一百六十万、病亡者接近十万!

当然,吾国没有理由骄傲自满,毕竟,那四千多病亡同胞的生命已经永远消逝了。仅仅是为了对得起他们的亡灵,我们也应该总结和反思此次抗疫中的经验教训。

实事求是,如果说吾国的此次抗疫斗争有什么失误和教训的话,主要表现在疫情刚刚发生之初,相关信息的传递不够迅速而准确,从而延误了防控和遏制疫情扩散的时间。根据钟南山院士领衔的研究团队的模型测算,如果武汉的“封城”行动能提前5天,全国的病例数可能会控制在两万左右,即减少3/4.。

可见,疫情的及时报告何其重要,在这一点上,完全可以说“时间就是生命”。

不过未知黄代表是否知道,据专家介绍,自2003年SARS疫情后,吾国就投入巨资打造了传染病疫情和突发公共卫生事件的网络直报系统,并于2004年4月覆盖全国。但此次新冠疫情暴发前,该系统并没有发挥预报和预警作用。

为什么?以笔者之见,原因大概有两个:

一是此次的新冠肺炎是一种新型的冠状肺炎传染病,并没有纳入直报系统规定的39种法定传染病,医卫人员一开始只能称为“不明原因肺炎”,对一种“不明原因”的疾病,“直报”起来颇费思量,何况一开始还不知道它是否会“人传人”。

二是虽然理论上可以“网络直报”,但实际操作起来还是要“逐级上报”,每个层级接到下级上报的信息后都要分析研究一番,甄别之后才能决定是否继续上报,如此难免就会耽误时间。

黄代表建议增设“信息直通中央机制”,笔者没有看到她的议案,无法对具体内容加以评论,不过按常识推测,应该与之前已有的网络直报系统更有提升,否则她的议案就失去了意义。

那么,现行的直报系统该如何“升级”呢?即使从一个外行人的角度看,笔者觉得也需要仔细斟酌。

之前建立的网络直报系统,确立了“分级管理、逐级审批”的原则。这个原则恐怕不能否定。比如,一个基层医院的医生,如果发现有新的“不明原因”的传染病,难道可以越级上报给国家卫健委乃至更高层面吗?恐怕不行。因为如此一来,高层接到的信息将会十分芜杂且未加甄别,又当如何作出判断和决策呢?

故此笔者认为,所谓“直报”,只是一种形象性的说法,真正操作起来并非那么容易。但即便如此,加快上报的速度还是应该做到的。在古代的吾国,有所谓“八百里加急”的制度,用的是快马加鞭的接力方式。而到了现代,拨一下电话,敲一下键盘就能将信息送达上面。

那么,如今已是网络信息时代,为何吾国花重金打造的网络直报系统在此次疫情发生之初却未能发挥作用呢?

笔者记得,武汉中心医院有一位叫张继先的医生,据介绍,他在去年12月26日接诊时就发现有不明病毒引起的肺炎患者,感到蹊跷后向主管院长汇报,医院又当即向市疾控中心汇报。后来张医生因此被湖北人社厅和卫健委通报奖励并记一大功,被称为“疫情上报第一人”。

然而,张医生的上报似乎并没有起到真正的警示作用。直到1月20日钟南山院士在央视上宣布新冠肺炎会“人传人”,两天之后,武汉宣布“封城”,而此时离张医生的上报已经过去了近一个月。

这中间究竟发生了什么?为什么张医生的上报没有起作用?难道接到报告的地方疾控中心没有按“网络直报系统”的规定及时上报?如果不是的话,问题出在哪里?如果是的话,又是在哪个环节上“卡壳”?

具体的内情笔者无从得知。故此,笔者以下的分析只能算是一种猜测。如有失实之处,在此预先检讨,并请掌握实际情况的部门指正。

笔者认为,问题可能出在地方卫健委系统与党政系统的关系处理上。 以常识推断,吾国之前斥巨资打造的上述网络直报系统,应该属卫健委系统专用。然而,在吾国的现行体制中,卫健委是政府的一个部门,而政府又归同级党委领导,因此,地方卫健委的“直报”不大可能绕过本地的党政部门,说不定还要先向党政领导汇报,然后再决定是否要“直报”上去。

笔者之所以加上“说不定”的限制词,是因为毕竟身处“江湖之远”,不了解“庙堂”里的实际运作过程。但是从武汉“封城”之前的情况看,应该就是这样的。

在通常情况下,下属部门将有关信息先向本地的党政领导汇报请示是没有问题的,毕竟党政领导更有大局观、更具决策能力。然而,遇到新冠肺炎这样当时还“不明原因”的传染病,这样的汇报请示就未必合适了。一方面党政领导并非医卫专家,缺乏相关的专业知识;另一方面,党政领导要考虑的层面很多,比如“维稳”,比如“政治安全”,比如经济发展等等。即使卫健委将一些相关情况向他们汇报,他们也未必意识到事情的严重性(毕竟当时连医生们也只是说“不明原因”)。如果地方党政领导听取汇报后觉得有些事情(比如早已决定要举行的大型公务活动)更加重要,再加当时正值春节前夕,考虑到节日气氛和百姓欢度佳节的心理需求,从而拍板决定行事的优先顺序,也不是什么不可想象的。

只不过这一次由于严重的“信息不对称”,地方领导或许没有意识到一场史无前例的疫情正在悄悄到来。后来,还是钟南山、李兰娟等高级别专家到武汉考察后确定新冠病毒会“人传人”并力主“封城”,获得高层领导的支持,从而拉开了全国抗疫斗争的序幕,挽救了无数百姓的生命。而湖北省委和武汉市委的主要领导,也被上头撤换,尽管没有正式官宣原因,但大家应该都心知肚明。

从这个案例看,网络直报系统为何在疫情发生之初“失灵”,也就不奇怪了。除非地方党政领导都具有公卫方面的专业知识和判断力。

那么,这是否说明这一直报系统就无可改革了呢? 当然不是。据《经济观察报》和《财经》杂志等媒体之前的相关报道介绍,单从技术角度看,现行直报系统还有不少可以改进之处,比如直报的主体,究竟是发现问题的医生、医院还是卫健委?比如直报的手段,是否一定要形成正式的文件?又比如是否需要当地专家“会诊”后才能直报?是循序报给上一级还是“直报中央”?——黄代表的意思似乎是取后者,但笔者觉得实行起来恐怕有难度,因为吾国如此之大,人口如此之多,地方医院数以几十万,医生和专家的水平参差不齐,对病情的判断未都必十分准确,倘若都这样“直报”,中央层面岂不是要忙得不可开交?……

但这些技术性问题毕竟还是容易解决的,笔者是外行,无权置喙。不过有一点笔者自认为还是可以说道一下,那就是这一直报系统应该由卫健委垂直管理和使用,当地卫生防疫部门可以在向上直报的同时“抄报”本地的党政部门,但无需经过后者的“审批”。如此,一来可以节省时间提高效率,二来地方党政官员对传染病是“外行”,你报给他们,他们也很可能无从判断是否构成公共卫生事件,岂不是给这些领导出难题?万一他们的判断出错不同意或延迟上报,岂不有可能误了大事?——武汉的教训已经证明了这一点。

所以,“分级管理、逐级审批”的原则没有错,只是这其中所说的“级”,应该专指卫健委系统内。尽管理论上卫健委归党政部门领导,但诸如新冠肺炎这样的传染病,兹事体大,应该允许“特事特办”。

实际上,新冠疫情最初在武汉发生以后,钟南山院士曾提出过一个建议,指CDC(疾病预防控制中心)不应该仅仅是一个单纯的信息收集的技术机构,而应该被赋予更大的权力。他认为,早期的科学防控举措是极为重要的,这些工作应该是CDC来做、来进行研判预测。必要时在紧急情况下,CDC应该有权力向社会发出预警。他强调,加强CDC建设、提升CDC地位,正是为了争取疫情防控时间。

笔者后来曾在一篇相关博文中认为,经此大疫,CDC的地位肯定会有所提升,但要说以后允许CDC有权向社会发出预警,恐怕也不大现实。盖因像新冠肺炎这样的百年一遇的疫情,影响面极大,向全社会“报警”(注意,笔者说的是“全社会”而不是“向上直报”)的权力,还是应该归于党政领导,而且抗疫斗争需要党政部门的统一部署和指挥。钟院士之所以提出CDC应该有权力向社会发出预警的建议,可能是有感于当初他受命作为国家专家组组长到武汉考察时所遇到的一些困惑。

不过,笔者虽然认为“分级管理、逐级审批”的原则还需遵循,但认为要想让直报系统真正起作用,除了一些技术性问题需要改进之外,加强地方卫健委和CDC的相对独立性还是至关重要的。

事实上,在现代国家中,凡是专业性较强、又事关重大的领域,都需要主管部门具备相应的独立性。军队系统就不必说了;司法机构也必须实行“独立审判”;在金融系统,央行的独立性原则也为世界各国所奉行,尽管“独立”的程度有差异;在吾国,连海关、工商等系统也都实行垂直管理体系。既然如此,让卫生防疫特别是传染病的管理部门和直报系统加强独立性,难道不是理所当然的吗?

事物的辩证法无处不在。在这次抗疫斗争中,吾国“统一领导,统一指挥”的制度优势可谓发挥得淋漓尽致。然而,鉴于传染病的特殊性,其网络直报系统需要具有相对的独立性,地方医院和卫健委部门,并非一定要先向同级的党政领导请示汇报以求批准才能向上报告,如此才能发挥“直报”的作用,防止发生信息的“阻断”。

当然,直报到了国家层面,如何决断还是要经过向高层领导的逐级汇报请示。试想,诸如“封城”、“封航”、“封路”这样的重大决策,怎么可能单由卫健委做主呢?而美国在此次抗疫中的表现如此糟糕,在很大原因上是由于他们的“小政府”和“联邦制”造成权力分散、各行其是的混乱局面。

同样依据辩证法,吾国在抗疫斗争中的成功经验,也不能套用在所有领域的所有事情。比如,在经济领域,还是要遵循十八届三中全会所确定的“让市场在资源配置中起决定性作用”的原则。要谨记一位革命导师的教导:“只要再多走一小步,哪怕是向同一方向迈的一小步,真理便会变成谬误。”

行文至此,笔者又见界面新闻报道:全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇在两会上提交了《关于加快修改<突发事件应对法>的议案》,指根据传染病防治法相关规定,传染病疫情发布的权力在国务院卫生行政部门,未经请示,地方政府一般不敢、也无权向社会公布有关传染病的信息。他认为,面对重大突发事件,如果法律和制度安排束缚了人们的手脚,可能就会因人为延误造成严重后果。

为此周代表建议,将《突发事件应对法》第五十三条修改为:区县级人民政府,应当及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息,关于传染病信息可先行发布后,并上报上级部门。

请恕直言,笔者对此持有不同意见。盖因新冠肺炎这样的传染病,不同于其它例如地震、洪水、火灾等“突发事件”,后者是显性的,而前者是“看不见、摸不着”的,甄别判断起来难度很大,况且病毒的传播是跨地域甚至跨国界的。现行法律规定经国务院授权,省级政府也可以发布相关疫情,这已经算是“放宽尺度”了。但若将信息发布权下放到区县一级政府,肯定是不合适的,难以想象允许它们可以“先发布,后上报”。

周代表还建议,应使地方政府成为突发事件的应对唯一主体,授予地方政府临机决断的权力,不必事事向上级政府请示后才决定,时间就是生命,在传染病防控过程中及时采取行动最重要,也有利于充分统筹动员各种社会资源。

笔者认为,他可能忽视了吾国实行的是单一制的中央集权体制。若是一般性的、地域性的“突发事件”,地方政府或可“先斩后奏”,但遇到像新冠肺炎这样传染性极强的流行病,必须要由中央“统一部署、统一指挥”,才能“集中力量办大事”。吾国抗疫斗争的实践也充分证明了这一点。而美国抗疫的糟糕表现,在某种程度上正是由于他们的“联邦制”所造成的“各行其是”。

当然,笔者并不认为“联邦制”一无是处,只是新冠肺炎疫情仿佛是它的“天敌”,致使其弊端暴露无疑。对此,笔者曾写过一篇《自由有代价,民主有缺陷》的博文,此处不再赘论。

                                                             2020年5月25日于安吉桃花源

 

简介:未名者,江南布衣。生于20世纪50年代,下过乡,上过学,教过书,做过公务员,写过小说。中年后下海创办并主编某内部刊物凡二十多年,撰有经济政治社会法律等分析评论文字千万余言。现已退休,居于山间一寓,远离城市喧嚣。2017年开始撰写博客(“未名周记”),2018年7月开始兼写微博(“未名日记”),以发挥余热,防止痴呆。有道是:只事耕耘,不问收获;知我者谓我心忧,不知我者谓我何求也。

笔者电子邮箱:wmc529@sina.com



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