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财政联邦主义:“做对激励”?——关于“中国模式”的思考之十六

·未名周记(1851)·

本文要义:如果说以“分税制”为代表的对地方政府的激励措施,也就是所谓的“财政联邦主义”,还可以纳入一般的市场经济分析框架的话,那么,现如今吾国所形成的由政府和国企控制上游的资源性领域、中下游产业则放开鼓励民营企业发展,且政府直接投资并拥有随时干预经济的此种格局,可以说已经不能由一般的市场经济理论来分析了。——它从未在市场经济史上出现过,的的确确是一种全新的模式。

 

 

在上一篇博文中,笔者简单梳理了改开以来吾国“做对了什么”,但指所列举的几个方面还不足以完整地解释吾国经济高速增长的原因,吾国一定在通常所说的市场化之外还做了一些别的市场经济国家没做过的事情,才使得这几十年吾国经济的增长速度远远超过了它们。

那么,吾国做了哪些独特的事情呢?

近日,复旦大学的两位经济学家王永钦和张军发表了一篇文章,其中就谈到了这个问题。引起笔者注意的是文中的这样一段话:“中国经济转型的成功与中国独特的政治集权和经济分权相结合的治理结构分不开。从这种分权式改革中得到的更一般的经验是:对经济转型而言,最重要的可能不是‘做对价格’,因为在市场不完备的时候,根本不可能存在正确的价格;这个发展阶段,更重要的是‘做对激励’,因为激励机制是经济发展中更为深刻的主题,价格机制只不过是激励机制的一种方式而已。”

王、张二位说“最重要的可能不是‘做对价格’”,笔者并不完全赞同。尽管吾国自改开以来一直都在搞“双轨制”,但“做对价格”对整个市场和经济的发展还是起到了关键性的作用。很难想象,尽管“市场不完备”,一个快速增长了四十年的经济体,竟然“根本不存在正确的价格”。虽然我们的市场到现在仍然是“不完备”的。

但笔者同意的确存在他俩所说的“做对激励”,而且理解他们所说的“做对激励”主要是针对地方政府。因为对企业和民众的激励,吾国与其它市场经济国家没什么不同,一是明晰产权,二是有利可图。但吾国对地方政府的激励机制,确有自己的鲜明特色。王、张的文章也是这么说的:“分权式(尤其是1994年分税制改革)的改革,不仅硬化了中央政府对国有企业的预算约束,而且还促进了地区之间的竞争”,文章指“这种中国式财政联邦主义解决了政治体系内部经济发展的激励问题”,“相当于创造了地方政府之间的公共品的竞争性‘市场’,解决了公共品提供不足问题”。文章说:“过去四十年中,地方政府在发展基础设施、市场化、民营化和城市化方面功不可没。尤其值得一提的是,1994年之后,地方政府推进了大规模的国企民营化,中国经济才开始真正起飞,目前民营经济已成了中国经济的主力军。也许,正是基于这方面的表现,张五常称这是中国最好(妙)的制度”。

请原谅笔者如此大段的引用。实际上,两位经济学家的论述十分专业,令非经济学出身的笔者看得有些吃力,但大概的意思还是能看懂的。简而言之,他们认为,“中国模式”与其它市场经济类型一个很重要的差异,就是吾国充分发挥了政府特别是地方政府在经济建设中的积极性,从而使吾国经济取得更快的增长。甚至连民营经济的兴起和发展,在某种程度上也是地方政府积极扶持(扶持的力度甚至超过了中央)的功劳。而地方政府的这种积极性,就是来自于两位经济学家所说的“做对了激励”,其中1994年实行的“分税制”即两位所说的“财政联邦主义”起到了重要作用。

笔者认为,“分税制”对地方政府的激励作用是毋庸置疑的。打一个也许不是很恰当的类比,这就如同吾国农村最初实行包产到户时提出的一句口号“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”,从而在很大程度上解放了广大农民被“人民公社”制度长期压抑的生产积极性,一举解决了吾国几千年都没能解决的“吃饭”问题。而“分税制”对地方政府的激励作用也庶几相同:在明确了上交给中央财政的税收部分之后,地方财政获得了相对的自主权,从而刺激了他们努力发展本地经济的积极性。

这的确是一大制度创新。说它是“创新”,是因为吾国本是个中央集权的单一制国家,按照逻辑,所有的税收都应该由中央政府统一征收和分配,但“分税制”却打破了这一窠臼,明确划分了中央和地方的税收比例,在保证中央收入的前提下,赋予了地方政府相对的财政自主权,而这通常是联邦制国家的做法,故而被经济学家们称为“联邦财政主义”。

一个中央集权国家,却在税收问题上实行“联邦财政主义”,这的确堪称是“制度创新”。——要知道,吾国领导早先曾几次三番地强调,吾国“不搞联邦制”。实际上“联邦财政主义”只是坊间一些学者的说法,官方从来不用这种称谓。官方的正式说法是:发挥中央和地方的两个积极性。

当然,政治上“不搞联邦制”,不等于不可以借鉴联邦制的某些长处。中国是个大国,地域辽阔,人口众多,如果方方面面特别是经济上实行“大一统”,那就很难“搞活”。“分税制”即所谓“财政联邦主义”对地方政府所形成的激励,对吾国经济发展起到了积极的作用。

在这方面,吾国的政治家们向来不乏“创新”的智慧和传统。比如早在上世界七十年代,吾国就一反传统的“社资”分界,与“美帝”联手制约“苏修”。又如在九十年代,对香港实行“一国两制”:在一个社会主义国家里允许某个地区实行资本主义制度。再如同样在九十年代,在“四个坚持”的前提下,摒弃被传统理论视为社会主义之“标配”的计划经济,转向被传统理论视为资本主义之“标配”的市场经济。如此等等。在这方面,毛泽东、邓小平都是顶尖的大师。

然而,说到对地方政府的激励,“分税制”只是一个重要的方面,因为吾国中央虽然允许地方“分税”,但仍然牢牢地掌握着地方官员的任免权,这大概就是两位经济学家所说的“中国独特的政治集权和经济分权相结合的治理结构”。在笔者看来,吾国对地方官员更为重要、更为本质的一个激励是:既然吾国已由“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”,很自然地,地方在经济建设方面的“政绩”,也就成为对地方官员考核并决定其升迁的最重要的指标。尽管“GDP挂帅”后来因产生许多负面作用而遭到中央和学界的批判,但实事求是地说,它将地方官员的个人仕途和利益与本地经济发展捆在了一起,从而起到了比“分税制”起到更大的激励作用。何况从逻辑上理解,“以经济建设为中心”与“GDP挂帅”也只有语词上的差别。

不过,所谓过犹不及,上述“财政联邦主义”后来随着形势的变化而出现了“异化”,衍变成了地方政府疯狂举债扩大投资,从而不仅从财政上进一步突破了中央集权的单一制原则,而且也没有遵守“财政联邦主义”责任自负的原则。不过这是后话,容后再谈。

不管怎样,在那些年里,在上述激励的作用下,地方政府全力以赴想方设法地采取各种措施积极推动本地经济的发展,对这一时期吾国经济的腾飞,的确起到了至关重要的作用。故此,张五常先生说这是他所见过的“最好的制度”,是不无道理的。从某种意义上说,地方政府积极推动甚至直接参与本地的经济发展,也是对另一种传统理论的“创新”。因为按照市场经济理论的鼻祖亚当·斯密的说法,政府在经济活动中只应充当“守夜人”。而吾国地方政府的所作所为,已然超过了“守夜人”的职责范围。

事实上不仅是地方政府,从吾国中央政府的角度看,也不是“守夜人”的角色可以概括的。直言之,“中国模式”与其它市场经济模式比较,都有借助于产权激励、价格激励的相似之处,以此鼓励民营经济的发展,但两者最大的区别或者说“中国模式”最显著的特点,就是政府在整个经济活动中扮演着领导者、管理者者甚至是直接参与者的角色。在吾国的现实经济生活中,政府不仅通过国有企业、国有银行掌控着金融、电信、土地等等最重要的上游资源,从而动用这些资源直接进行巨额投资,而且拥有随时对经济活动进行干预的权力,比如直接下令限购限售以对遏制房价的上涨,比如几乎任何比较重要的投资都必须经过政府部门审批,包括资本市场的准入审批,等等。

这种对市场的管控和干预,在改开的初期和中期,其力度还不算很大,原因在于两点:一是中国的经济还刚刚“起来”不久,国力包括政府的实力还没有那么强,正是需要“放水养鱼”的时候;二是对于如何搞市场经济,政府自身还处于学习之中。

然而后来事情起了变化——全球金融危机来了。

这里还是要简单重复一下笔者之前提出的阶段论,即:在笔者看来,吾国改开四十年,可以分为三个阶段:第一阶段是上世纪七十年代末到九十年代初,这一阶段的吾国经济属于“文革”结束后的“恢复性增长”;第二阶段是“邓小平南巡”到本世纪的最初七年,其标志性的几大决策,除了前面讲到的“分税制”,还包括:宣布由计划经济向市场经济转轨;对国有企业实行“抓大放小”;特别是加入WTO,融入了“全球化”的潮流。这一阶段无疑是吾国经济增长的黄金时期,年平均增长率达到两位数以上,为吾国后来发展成为全球外汇储备第一大国、全球制造业第一大国、全球贸易第一大国和全球第二大经济体打下了坚实的基础。第三阶段是全球金融危机爆发至今,吾国经济由此进入了一个“新常态”。这三个阶段有明显的不同,而我们通常所说的“中国模式”,事实上主要是在第三个阶段形成的,其标志是“4万亿”计划为代表的货币政策和财政政策的“双扩张”、国内基础设施建设的“跨越式发展”以及后来实施的“一带一路”战略。正是在这一阶段,吾国政府在经济活动中的作用越来越强,时至今日,可以说世界上任何一个市场经济国家的政府,都没有像吾国政府这样对经济拥有如此之大的掌控权、如此之深的介入度。也就是说,这种模式已经不能用王、张两位经济学家所讲的“做对激励”来描述了,而毋宁用另一位经济学家吴敬琏先生之前的描述更为准确,他认为,吾国经济已经形成一个“半市场、半统制”的形态。

没错,如果说前述以“分税制”为代表的对地方政府的激励措施还可以纳入一般的市场经济分析框架的话(毕竟在那些联邦制的市场经济国家,实行“财政联邦主义”是不言而喻的,尽管我们的地方政府比他们的地方政府权力要大得多),那么,现如今吾国所形成的由政府和国企控制上游的资源性领域、中下游产业则放开鼓励民营企业发展,且政府直接投资并拥有随时干预经济的此种格局,可以说已经不能由一般的市场经济理论来分析了。——它从未在市场经济史上出现过,的的确确是一种全新的模式。如果说这也是一种市场经济,那么,仿照“中国特色社会主义”的称谓,笔者只能说这是“中国特色的市场经济”。

由此产生了几个问题:

第一,为什么此种“中国模式”,主要是在全球金融危机爆发至今的十年里所形成的?两者有什么关联度?

第二,这种“中国特色的市场经济”有哪些利弊,它是否比那种所谓的“完全市场经济”更有效率?

第三,从长远看,“中国模式”能否像斯密等大师们所创立的传统市场经济理论那样,为世界提供一种普世的参考价值?

一不留神已经写得够长了,看来,“关于‘中国模式’的思考”这一系列文章,笔者还得继续做下去,尽管到头来可能只是一种“自言自语”而已。

闲着也是闲着。

20181224日于竹径茶语

 

简介:未名者,江南布衣。生于20世纪50年代,下过乡,上过学,教过书,做过公务员,写过小说。中年后下海创办并主编某内部刊物凡二十多年,撰有经济政治社会法律等分析评论文字千万余言。现已退休,居于山间一寓,远离城市喧嚣。2017年开始撰写博客(每周一文),20187月开始兼写微博,以发挥余热,防止痴呆。有道是:只事耕耘,不问收获;知我者谓我心忧,不知我者谓我何求也。

笔者电子邮箱:wmc529@sina.com



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