·未名周记（1806）·

——欲行却难的房地产税之五

本文要义：居民房下的土地是代表国家的政府租给居民使用的，政府向居民一次性收取了长达七十年之久的租金，现在租期未满又要居民为此纳税，土地的“出租者”和“收税者”都是政府——这怎么看都不像是件合情合理的事情。从这个角度而言，或许还真的不如干脆就征“房产税”而不是“房地产税”，即只对地上的居民房产征税，而将房下属于国有的土地排除在外（直至七十年的租用期满）。

房产税与房地产税，两者仅一字之差，但有什么质的区别吗？

在绝大多数市场经济国家，恐怕多此一字少此一字无甚不同，房产税也可视为房地产税，因为他们实行的是“房地合一”的产权制度，对居民私有的房产征税，自然要连同房下私有的土地一起作为标的物。

但在吾国，实行的却是“房地分离”的产权制度，即：居民的住房可以私有，但房下的土地通归国有，因此，房产税与房地产税，这两个概念的区别可就大了去了。

需要说明的是，这里所说的是城市居民的住房及房下的土地。在吾国农村，农民房下的土地是“集体”所有，即所谓的“宅基地”。另一个不同的是，城市的私有住房，在居民缴纳相关费用之后，政府部门给其颁发房产证，允许其在市场上交易；而农村居民的住房则无此凭证，政府也不允许其在市场上买卖。之所以有这样的不同待遇，迄今未见有权威的法理解释。一般认为，这是由于两者房下土地性质的不同所致。果真是这样的话，则可由此推导出一个结论：只有在国有的土地上所盖的房子，才有资格获得合法的凭证。如果再追问下去“这是为什么”，恐怕很难给出合理的答案。因此，有论者曾指出，这种政策对于农村居民，是一种明显的歧视和不公。不过，最近政府开始允许“符合条件”的农地也可用于建造带有商品性质的房屋，但只限于出租而不能出售，这算是对农地的市场化开了一扇小门。

本文的要旨不在于此，而在于试图厘清：在吾国，房产税与房地产税的区别及其征税的合理性。

事实上，早在1986年，吾国国务院就颁布了《房产税暂行条例》并沿用至今，也就是说，房产税这个税种在吾国己经存续了三十多年。只是由于当初的《暂行条例》规定个人所有的非营业用的房产免征此税，各地执行的范围和力度又不一样，收上来的税款也很少，大多数百姓甚至不知道还有这么一种税；再加上自上世纪90年代以后地方政府拥有了“土地财政”这棵硕大的“摇钱树”，相比较之下，原先的房产税对地方财政收入的那点贡献简直就是“九牛一毛”，几乎可以忽略不计。

不过到了2011年，房产税突然又成为吾国舆论的关注热点，皆因当年的1月28日，国务院授权上海和重庆进行房产税改革试点（注意，那时候官方说的还是“房产税”而不是“房地产税”）。但此次试点征税的房产范围很小，收上来的税款也很少——如据统计，2011年至2013年重庆累计征收房产税仅约4亿元，但同期的财政收入却超过4600亿元；上海市2011年至2013年累计征收房产税仅约6亿元，同期的财政收入却超过1万亿元——到了后面几年，该项试点实际上已偃旗息鼓。

笔者提起这些旧事，是由于近日看到有媒体发表了财政部财政科学研究院院长刘尚希先生发表的一篇文章，其中重点讲到房产税的征收，对于其文中的观点，笔者颇有些想法，故撰此博。

刘先生在文中说：“在有关房产税改革的争议中，有人认为，中国的土地不是私有制，土地由国家所有，并不属于购房者，因而征税不合法理。这是混淆了房产与土地的区别。实际上，土地所有制并不是决定对个人住房征税的关键。从产权来看，尽管土地属于公有，但住房仍然属于个人的私有财产，拥有独立产权，并受到法律保护，两者是分开的。在所有权日益结构化的现代社会，所有权不是征税的前提。例如用益物权，就不属于所有权，而是他物权，但并不妨碍征税。抱着传统的所有权观念来理解税收，已经过时了。也许在改革试点的程序上存有瑕疵，但房产税改革的正当性和必要性构成了法理上的合法性。”

白纸黑字，刘先生在此文包括上述这段文字中讲的是“房产税”。而如前所述，吾国实行的是“房地分离”的产权制度，虽然城市居民住房属于居民的私有财产，但房下的土地是国有的，两者的所有权归属不同。如果刘先生说的征税标的仅限于房产，那么，笔者对此没有什么异议。这样的话，刘先生所主张的，实际上是将三十多年前国务院颁发的、如今几乎被人遗忘的《房产税暂行条例》重新拾将起来发挥作用，只是他的意思似乎是要对《暂行条例》中原先关于对个人所有的非营业性房产免征此税的规定加以“改革”，将其也纳入征税范畴。

果真如此倒也罢了。然而，众所周知，城市居民住房的价值，主要体现在房下的土地及其所处的地段。若撇开房下的土地，只是针对地上的房产征税，那不过是一堆钢筋水泥砖瓦而已，本身值不了几个钱，就算全面开征房产税，又能收上多少税款呢？

那么，对于居民房下的土地，刘先生究竟是否主张也要纳入征税范围呢？

在他的这篇文章中，刘先生从头到尾都是使用“房产税”这个概念。可是细看他的表述，似乎并非只是主张将地上的房子作为征税的标的物，而是要连同地下的土地一并估值征税。不知道他这样做是有意为之，还是忽略了笔者前面所讲的吾国实行“房地分离”的产权制度这个特殊的国情。

好吧，笔者不想再“装糊涂”了。实言之：照刘先生的文意，以吾国的国情，其所使用的概念不应是“房产税”，而应是“房地产税”。

实际上，从2013年中共十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》起，官方不再像以前那样使用“房产税”的概念，这些年来，政府的各种相关文件中，一直都在说“要加快房地产税立法并适时推进改革”，说的都是“房地产税”而非“房产税”。这表明，经过前几年的实践，决策层领悟到吾国的土地制度不同于其它国家，如果只说是“房产税”而不明确是“房地产税”，很容易引起概念的混淆，不利于此项税制的推行。

但刘先生对此似乎有些“视而不见”，他的文中依然使用“房产税”的概念。俗话说，听话听音，锣鼓听声。综合起来看，笔者的读后感是：刘先生此文中讲的其实就是“房地产税”，只不过他整篇文章中用的都是“房产税”这个概念，因而给人造成阅读上的“错觉”。

问题在于，若真的把他文中的“房产税”改换成“房地产税”，恐怕又会让人产生新的阅读歧义。比如，以笔者在上面所引用的他的那段论述为例，他说那些反对征税者“混淆了房产与土地的区别”，又说“土地所有制并不是决定对个人住房征税的关键”，貌似认为应该撇开房下的土地而只对地上的房子征税；但他紧接着又说“在所有权日益结构化的现代社会，所有权不是征税的前提。例如用益物权，就不属于所有权，而是他物权，但并不妨碍征税”，这分明又是在论证房下土地的所有权虽然不归居民所有但仍可连同房子一起向居民征税。如此这般，你看了半天，搞不清楚究竟是谁“混淆了房产与土地的区别”。

那么，对属于国家所有、只是租给居民使用、并且已经一次性收取了七十年土地出让金且远未到期的居民房下的土地，也要依据市场估值向居民征税，这符合法理和人们通常所讲的道理吗？

笔者依据常识认为：答案是否定的。而刘先生的意思似乎是：既然土地已租给你用了，这就构成了“用益物权”，或者叫“他物权”，因此不妨碍政府向居民房下的土地征税。

照刘先生的说法，某人若向别人租借了一件东西，对某人来说，这件东西就是“用益物权”或“他物权”，难道政府据此也可以向他征税？比如，某人向别人租了一间房子住，租用者是否也需向政府缴税？而在现实生活中，纳税的恰恰是那个出租房子的人而不是租房者。推而论之，若某人向别人借了一笔钱，难道政府也可以说这笔钱对某人来说就是“用益收入”，从而向他征收“个人所得税”吗？如此，岂不荒谬？

更何况，居民房下的土地是代表国家的政府租给居民使用的，政府向居民一次性收取了长达七十年之久的租金，现在租期未满又要居民为此纳税，土地的“出租者”和“收税者”都是政府——这怎么看都不像是件合情合理的事情。

从这个角度而言，或许还真的不如干脆就征“房产税”而不是“房地产税”，即只对地上的居民房产征税，而将房下属于国有的土地排除在外（直至七十年的租用期满）。尽管这样征收到的税款会很少，征税的成本却很高，但至少，在法理上、逻辑上都还讲得通。

其实，刘先生的文章虽然在“房产税，还是房地产税”的问题上有些混淆不清，但文中其它许多话还是讲得很有道理的。他主张应将房产税定位为一种“调节税”，只针对那些房子太多的人征收，这与笔者之前提出的“何不先征‘空置税’”（未名周记1753）的建议可谓异曲同工。刘文中有两段话给笔者印象尤深，兹引如下：

——“在‘税收焦虑症’不断蔓延的情况下，税收已经变成社会问题，乃至政治问题，不能仅仅从税收本身着眼来谈必要性。对普通老百姓来说，对诸如完善税制和地方税体系，替代地方土地财政之类的说法，有如雾里看花，不知所云。老百姓听到这样的说法，就觉得政府是变着法子收钱，自然会反感。在减税的呼声很大，且社会对税的‘厌恶感’越来越明显的情况下，把房产税定位为增加地方政府收入即‘抓钱’，是不合适的。个税调高免征额（即媒体误解的起征点）不久，还要求进一步上调的呼声仍很大，再通过房产税从广大老百姓口袋里掏钱，将是十分危险的事情。况且，这与提高居民收入占国民收入的比重这一战略要求也相违背。因而，为什么要征收个人住房房产税，一定要对老百姓说清楚，澄清征收房产税的目的。”

——“房产税面向家庭征收，是对征管的一个极大挑战。这是一种个性化的征收，因为每一个家庭的房产情况不同，家庭状况也不一样，征收机关必须上门一户一户地去核实、评估、征缴，加上人口流动，其工作量之大将是难以想象的。更不要说，如何定义家庭、给予其优惠和照顾，颇为复杂。此外，住房基础信息管理参差不齐，房产价值评估基础薄弱，还有对争议的仲裁，以及仲裁的公正性和可信性问题等等。在任何一个国家，房产税都是一个小税种，但征收成本很高。同时，开征此类税需要法治的大环境。中国当前的税收征管能力有限，普遍开征房产税存在巨大的操作性风险。尤其是在行政法治、税收法治还不健全的情况下，甚至可能引发群体性事件，加剧社会的不稳定性。从这个角度看，把房产税定位为个人住房调节税，可以大大降低房产税征管过程中的操作性风险以及由此带来的社会公共风险。”

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2018年2月7日于竹径茶语

作者简介：未名者，江南布衣。生于20世纪50年代，下过乡，上过学，教过书，做过公务员，写过小说。中年后下海创办并主编某内部刊物凡二十多年，撰有经济政治社会法律等分析评论文字千万余言。现已退休，居于山间一寓，远离城市喧嚣。2017年开始撰写博客，每周一文，发挥余热，防止痴呆，只事耕耘，不问收获。诗云：知我者谓我心忧，不知我者谓我何求也。

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