·未名周记（2003）·

本文要义：且不论300万人口以上的大城市，至少对300万人口以下的城市来说，既然落户已全面放开，那么，各地那些愿意成为城市居民的农民们，是否就会欢呼雀跃，争相前往呢？如果大多数农民工仍然只能沿袭“只身进城，家人留乡”的模式，没有条件将全家迁往城市居住，那么，意味着吾国的城市化进程出现了停滞，或者借用一个军事术语：“卡壳”。

近日，中办、国办印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，其中要求城区常住人口300万以下的城市全面取消落户限制，300万至500万人口的大城市全面放宽落户条件，500万以上人口的超大特大城市要完善积分落户制度。——毫无疑问，这是吾国建国70年来最宽松的城市落户政策。

为什么要放松城市落户政策？这个问题，可以从两个方面来理解。

一方面，这关乎国际公认的一项人类基本权利：自由迁徙。虽然国家还没有消亡，国界仍然存在，出入境受到限制，但至少在一国之内，国民应享受这项权利。实际上吾国建国后在1954年制订的第一部大法，就曾经将“自由迁徙”列为人人皆可享有的基本权利之一。但后来修改大法时，又将这四个字删除，至今没有恢复。为何？简而言之，是出于“维稳”的需要。那时的决策层认为，如果允许自由迁徙，将会造成大量的人群从农村移居城市，如此不仅会使城市有限的资源难以容纳，还会影响整个社会的稳定。在这样的认知下，不仅“自由迁徙”从大法中被删除，吾国还建立了一套堪称世界上最严格的户籍管理制度。不要说“农转非”，就连拥有城市户籍的人口也不能到别的城市自由落户。在“文革”时期，甚至出现了大规模的“反城市化”现象，将数百万城市知青（笔者就是其中之一）下放到边远的农村地区，直到改革开放才允许他们返城。

另一方面，随着吾国改开以后转而实行“以经济建设为中心”，特别是由计划经济转轨市场经济后，工业化进程突飞猛进，与工业化相伴而生的城市化也随之而加速，标志性的事件就是数以亿计的农民进城打工（俗称“农民工”）。吾国的城市常住人口由此激增，至今已超过总人口的一半以上。与此同时，决策层通过实践也认识到，城市化非但不是“洪水猛兽”，而且还是一国经济发展的强大推力。故此改开几十年来，吾国的城市落户政策不断放松。上述两办文件的出台，已经将300万人口以下城市的落户政策全面放开。也就是说，在这道杠杠以下，包括农民在内的所有国民都可以到这些城市自由落户。这无疑是吾国户籍制度改革迈出的一大步。

笔者记得，中央财经委在去年下半年召开的一次会议中指出，当前吾国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。会议要求中心城市和城市群等经济发展优势区域增强承载经济和人口的能力。当时有分析认为：这是一个新的“重磅界定”，它相当于强调了以中心城市引领城市群将会是吾国城市化的主要模式，而非以往那种以县域为主导的城镇化。笔者去年曾写过一篇《“城镇化”，还是“城市化”》的博文，指先前那种引导人口尽可能地迁徙到中小城镇落户的政策企图，其实是违背城市化发展规律的。无论是理论还是实践都表明：人口往大城市聚集乃是无法阻挡的历史潮流。吾国不搞城市化则罢，既然要搞城市化，就不能逆这一潮流而动。

那么，为何两办文件对300万人口以上城市的落户仍然有所限制而不是全面放开呢？ 这同样也可以从两个方面来理解。

一方面，吾国一向坚持渐进式改革的理念，而且实践证明效果不错，对于户籍制度的改革势必也会如此。特别是，当前吾国还不具备全面放开所有城市自由落户的一些条件。

另一方面，虽然如上引分析所说，决策部门已经意识到以中心城市引领城市群将会是城市化的主要模式，而非以往那种以县域为主导的城镇化，然而由于旧的传统和思维所形成的惯性，他们对大城市尤其是特大城市的自由落户仍然心存疑虑。这一点从两办上述文件的分类政策中也可以窥见，这种分类政策给人的印象是：城市越小，越可以放开落户；反之亦然。事实上，京沪等一线大城市甚至还在用行政措施实行严格的人口控制，尽管它们的常住人口或已超过了户籍人口，而且前者还在不断增加。所以，所谓的“人口控制”，其实是“户籍控制”。

城市人口分成了“常住人口”与“户籍人口”，这恐怕是吾国独有的一种现象。两者的区别不在于是否居住在城市，而在于有无城市户籍。按国家统计局2018年的数据，吾国城镇常住人口已达8亿3千万，占总人口的比例已接近60%（统计局刚刚公布的2019年数据显示，这一比例已升至60.6%）；但是，若以城镇户籍人口计，则占比只有43%略多。数据显示，全国“人户分离”的人口多达2.86亿人，其中流动人口2.41亿人。毫无疑问，这其中绝大部分是农民工及其家属。

通常认为，看一个国家是否实现了城市化，要看其城市人口占比是否达到70%以上（有些发达国家的城市人口高达80%甚至90%）。若按现有的城市常住人口计，吾国离这一标准只差了10个百分点；但是，若以现有的户籍人口计，吾国离此标准差得就远了去了。而这中间差出的2亿多人，人在城市却没有户籍，享受不到城市居民该有的各种社保福利，成了城市中的“二等公民”。

这显然是很不公平的一种现象，也不符合吾国政府提出的实现“人的城市化”的要求。因为所谓“人的城市化”，主要就是指一大部分农民转化为城市居民。 故此，政府在几年前就提出了要分阶段增加1亿城市人口的目标。这一个亿应该是指“城市户籍人口”，按计划此目标将在今年内实现。现在两办又下发了上述放开、放宽城市落户政策的“重磅文件”，用意很明确，就是以此再“加把劲”，在2020年大力增加真正的、有户籍的城市人口，以期实现上述目标。

且不论300万人口以上的大城市，至少对300万人口以下的城市来说，既然落户已全面放开，那么，各地那些愿意成为城市居民的农民们，是否就会欢呼雀跃，争相前往呢？

恐怕难以给出肯定的回答。

笔者最近看到北京大学光华管理学院副教授章铮先生发表在第一财经的一篇文章，称“农民工不具备全家在城市落户生活的经济能力”。文章对此进行了较为细致的分析，简而言之就是认为当前城市的居住和生活成本与农民工的实际收入很不相称，致使他们中的绝大多数不具备举家迁往城市落户的经济条件。

其实不用看数据，只要有生活经验的人都会认同章铮先生的观点。首先当然是城市的房价及其租金太高，其次是城市的养老育儿的成本也很高，而农民工在城市大多从事的是所谓“低端劳动”，月收入不过几千元，若举家前往城市居住，显然无法承担起这么高的生活成本。

既然如此，为何那些数以亿计的农民仍然愿意留在城市打工，甚至不惜承受家人分离的代价呢？笔者认为，这只能说明，吾国的城乡收入差别还很大。农民工的薪资虽然不高，但相比在乡下务农种田的收入，已经算得上是“高薪”。他们在城市省吃俭用，居住在城市边缘地区条件简陋的出租屋甚至是工棚，还能挤出一些钱寄回乡下补贴家用。故此，对其中的多数人来说，只身在城市打工，让妻儿老小“留守”在生活成本很低的农村老家，靠几亩承包地能解决吃饭问题，乃是他们在现实条件下最合理当然也是无奈选择的一种生活方式。 然而，如果将一家老小都迁往城市居住，他们的境况将会怎样？可以想见，一方面全家的生活成本大为提高，另一方面还要放弃家人在老家务农的土地与“口粮”，两头这么一碰，对他们来说显然是件很不划算的事情。

俗话说，人往高处走，水往低处流。改开以后，农民为何会大批进城打工，他们的动机很简单朴素：为了多挣点钱。在计划经济时期，不仅政策不允许他们进城，城市里也没有这样的打工机会。改开以后，经济发展了，政策放松了，城里的机会也多了，农民们当然不再甘心于苦守在乡下，进城打工自然就成为很多人的选择。笔者想说的是：吾国改开以来的城市化之所以发展很快，是因为它与农民们追求美好生活的愿景之间找到了契合点。此所谓“桃李不言，下自成蹊”，是一种自然的进程并非权力意志驱使的结果。

但是，如果前引章铮先生的分析和结论是成立的，即大多数农民工仍然只能沿袭“只身进城，家人留乡”的模式，没有条件将全家迁往城市居住，那么，意味着吾国的城市化进程出现了停滞，或者借用一个军事术语：“卡壳”。实际上，如今要增加城市户籍人口，已经需要政府定指标、下任务，在某种程度上说明，吾国的城市化受到了阻碍而难以继续成为“自然的进程”。

当然，笔者所说的城市化是“人的城市化”。就“物理意义”上的城市化而言，可以毫不夸张地说，吾国已经达到了发达国家的水平，甚至有些大城市的建设水平已居世界先进行列——看看到处林立的高楼大厦、星罗棋布的轨道交通、灯红酒绿的城市夜景吧，它们已成为吾国发展模式最直观、最亮眼的见证。连见多识广的那些老外也无不为之惊叹，但他们也许想象不到，在如此漂亮的城市景观下，有几亿农民工在为城市建设辛勤奉献的同时，却无法真正融入城市中，更不要说举家迁徙到城市长期居住了。

其实，这种“人的城市化”与“物的城市化”所形成的反差，从改开初期直到现在就一直存在。而这么多年竟然没有得到改变，致使两者的反差越来越明显，不能不说是吾国城市化过程中的一大缺陷和遗憾。

诚然，现在城市的落户政策越来越宽松了，假以时日肯定还会进一步放松。可以想象，有朝一日或许就连那些“森严壁垒”的特大城市也将不得不允许自由落户，直至吾国完全取消现行的户籍制度，跟世界上大多数国家一样，户籍只成为一种便于管理的登记手段而不再成为“关卡”。——到那时，无论大法是否重新将“自由迁徙”纳入国民基本权利之范畴，它都将成为一种现实。 但是，如果章铮先生所指出的那个问题不解决，我们又该如何实现上述美好的愿景呢？

作为一个观察者，提出问题总是容易的；但作为一个分析者，又不能仅止于提出问题。为此，笔者不揣学识的简陋，愿意在此简述自己的几点想法。其实归结起来就是这么两条：

首先，必须要尽快纠正目前吾国的社保体系存在的地方化和碎片化，加速实现全国一体化，最终使得吾国国民不论迁徙到哪个地区、哪个城市居住，都能享受到同等的社保待遇。这是实现“人的城市化”的一个基本条件。吾国作为一个中央集权制的单一制国家，又具有“集中力量办大事”的政治优势，只要上头下大决心、花大力气，理论上要实现这一目标并不难，难在实践中能否克服地方主义以及“懒政”、“怠政”的障碍。

其次，必须下大决心解决农民的土地包括宅基地以及地上住房的产权明晰和自由交易问题。都说现在的城市房价太贵，进城的农民买不起、住不起，但实际上他们在乡下老家有自己的承包地和大宅子，这是他们最值钱的一笔财富。然而由于受现行政策的严格管制，他们无法通过市场交易将这些资产“变现”，从而造成一方面他们在城市买（租）不起房、看不起病，小孩子上不了学，另一方面在下乡的资产又被闲置而造成资源浪费。只有赋予他们以完整的房地产权，才能让他们从这种尴尬境遇中挣脱出来，获得可以帮助他们举家迁往城市居住的“第一桶金”。

解决以上两大问题，在笔者看来缺一不可。否则，吾国的城市化将会就此停滞不前。无论你再造多少高楼、再修多少地铁，充其量都只是让“物的城市化”锦上添花，无法达致“人的城市化”的彼岸。而世界历史的经验证明，一个不能实现“人的城市化”的国家，也就难以实现整个国家的现代化。

这是笔者的“危言耸听”吗？让实践来验证吧。

                                                                    2020年1月20日于竹径茶语

简介：未名者，江南布衣。生于20世纪50年代，下过乡，上过学，教过书，做过公务员，写过小说。中年后下海创办并主编某内部刊物凡二十多年，撰有经济政治社会法律等分析评论文字千万余言。现已退休，居于山间一寓，远离城市喧嚣。2017年开始撰写博客（“未名周记”），2018年7月开始兼写微博（“未名日记”），以发挥余热，防止痴呆。有道是：只事耕耘，不问收获；知我者谓我心忧，不知我者谓我何求也。

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