财新传媒
位置:博客 > 蔡未名 > 政企关系:合作?合谋?分开!

7
2019

政企关系:合作?合谋?分开!

·未名周记(1901)·

——读聂辉华教授之文有感

本文要义:看起来聂教授似乎是主张吾国的政企关系应该回到此前第一阶段的“政企合作型”,但正如教授自己所分析的,“政企合作”很容易嬗变成为“政企合谋”,已被实践证明是一种必定会产生寻租腐败、透支资源、加剧污染、不公平竞争、偷税漏税、假冒伪劣等负面现象的增长方式。再加上现在国际国内的经济形势发生了很大的变化,再沿用这种老套路还能继续奏效吗?

 

 

中国人民大学经济学教授聂辉华先生日前的一篇文章,题为中国政企关系40年:评价与反思》,读后引起了笔者的一些思考。

对于“政企关系”,亦有人称之为“政商关系”,聂教授认为,两个词汇相比,“政企关系”是更为正式的表述,笔者表示同意。因为“商”者给人的印象是专事于贸易,也就是老百姓所讲的做买卖。而“企业”包涵的内容显然更多:不仅是做买卖,还要生产、创新。故此,当代的“企业家”之概念,不同于早先意义上的“商人”。

诚如聂文所说:“政府是经济活动的管理者,而企业是经济活动的细胞,因此政企关系是经济社会发展过程中最重要的关系之一。”实践证明,政企关系处理得好,国家的经济发展就比较顺畅;反之,扭曲的政企关系则会阻碍乃至破坏经济的良性发展。

聂文的开篇部分指出:广义的政企关系中应该包括国企,但国企更像是准政府部门,当我们谈论政企关系时,多数时候其实是谈政府与民企的关系。对此笔者也深表赞同。早在多年以前,笔者就曾在相关评论中指出,其时颇为流行的“政企分开”这个说法,对民企来说是合适的,因为民企的产权是独立的,因而与政府天然应该是“分开”的;但国企则不然,它们的产权归国家即全民所有,而政府是国企唯一的委托代理人,故很难与国企“分开”。

事实上也是如此。改开这些年,政府管理部门为了“搞活国企”,一直想让国企“自主经营”,以为如此才能让它们“市场化”。在笔者看来,这是一种不切实际的“浪漫主义”构想。作为国企产权的所有者——全民,把管理经营国企的责任委托给了政府,政府就负有不可推卸的责任;若两者真的“分开”了,岂不是政府的“失职”?国企还会是“国企”吗?实践证明,政府若与国企“分开”,只会导致国企的“内部人控制”,致使腐败丛生,国有资产大量流失。

近年来又流行政府对国企应该“管资产”而不应该“管企业”的说法,这种说法也似是而非。因为无论怎样改来改去,国企的人事任免权始终掌握在政府手中,大一点的国企,其人事任免权甚至直接由执政党的组织部门掌控,这显然远不止是“管资产”。所以,政府与国企的关系不可能“分开”,这是由国企的产权属性所决定的。国企再怎么改,也改变不了这种逻辑关系。

遵聂文所说,笔者此文所讲的“政企关系”,是指政府与民企之间的关系。

那么,政府与民企之间的关系,在理论上应该是怎样的,在吾国的现实中又是怎样的呢?

理论上的政企关系,窃以为亚当·斯密用一个简单的比喻,早已经说得很清楚了,这就是众所皆知的“守夜人”——斯密指的是政府。顾名思义,所谓“守夜人”,当然是专事于依法维护市场的秩序。除此以外,政府对民企没什么可做的了。因为民企的产权是私人所有,其所有者对企业自负盈亏,赢利了不会分给政府(除了税收),亏损乃至倒闭破产也无需政府“兜底”。甚至可以说,政府对民企只能由其“自生自灭”。——这就是笔者所理解的市场经济中应有的政企关系。

但理论是灰色的,而实践的色彩则要斑驳得多。聂教授在其文中将改开四十年来吾国的政企关系分为两个阶段,指每个阶段各有特色。

第一个阶段:1978-2012年,聂文指该阶段政企关系(重复一遍,这里指的是政府与民企的关系,下同)的主要特征是“政企合作”与“政企合谋”交织。

“政企合作”比较容易理解。正如聂文所指出的,改开以后,吾国“以经济建设为中心”,同时逐渐放开民营经济,这样,政府与民企就有了一个共同的目标:推动经济增长。于政府而言,是为了摆脱“文革”和计划经济造成的落后局面,重拾自己的“执政合法性”;于民企而言,自然跟世界上所有的私营企业一样,是为了赚钱赢利,脱贫致富。由此产生了两者之间的一个“公约数”:做大GDP蛋糕。

这一阶段的“政企合作”的主要方式,主要表现为在地区竞争的过程中,政府推行招商引资及各项产业政策,甚至给予民企以某些方面的照顾和优惠。聂教授认为,这种合作是“正大光明”的。

那么,何谓“政企合谋”呢——这个词汇似乎带有贬义。用聂文的表述,“体现为矿难、环境污染、偷税漏税、土地违法、假冒伪劣以及高房价和地方债等现象”,聂教授称之为“暗度陈仓”。

为什么这一阶段的政企关系既有“正大光明”之处,又有“暗度陈仓”的负面现象呢?聂文对此并未详加分析。笔者的看法是,这是由于存在以下两个因素:

第一,改开之后出现了激烈的“县际竞争”(张五常语),但一个国家和地区的资源和市场又总是有限的,在争夺资源和市场的过程中,如果没有强有力的法治约束,难免就会出现一些“跑偏”的现象,因为私营企业天生是逐利的。关于这一点,马克思曾有形象的描述。

第二,如前所述,在正常的市场经济环境中,政府应该扮演好“守夜人”的角色,以维护正常的市场秩序。然而“县际竞争”却使得地方政府也成为市场的积极参与者,并奉行“GDP挂帅”,这就与本来就以追求赢利最大化为目标的企业形成了“合谋”,从而使得地方政府在很大程度上放弃或懈怠了政府原本应该坚守的“守夜人”的职责,遂造成了聂文所指出的种种负面后果。

特别要补充一句的是,正是在这一阶段,吾国酿成了非常严重的官场腐败,十八大之后所揭露出的惊心动魄的腐败现象,大多起端于此阶段。可以说,这是“政企合谋”必然结出的恶果。张五常先生称“县际竞争”是“最好的制度”,显然只是单纯从“做大蛋糕”的角度给予的赞誉。

聂文所称的第二阶段,即从2013年到现在,“政企关系的主要特征是政企分立与政企伤害共存,而新型政企合作关系尚未成型”。聂文指出:在这一阶段中,一方面,2012年底开始的高压反腐运动迫使官员和企业家之间的“政企合谋”被普遍瓦解了,他们从过去的“勾肩搭背”变成了现在的“背对背”,与此同时出现的“政企分立”,不可避免地导致了“懒政”、“庸政”现象。

有意思的是,聂文还以图形举例展示了东南沿海某省省委书记每年到企业视察的次数,从2013年之后急剧下降,至今没有恢复到高峰时期(2012年)一半的次数,指“连沿海地区的主要领导尚且与企业保持距离,更遑论其它地区了”。

政企之间“保持距离”原本是应该的,但聂文接着指出:由于经济下行,特别是房价涨势被遏制,地方政府和企业之间的关系从正和博弈演变为零和博弈,矛盾频繁爆发,从而引发了“政企伤害”。聂教授说:“用一句话概括这一阶段的政企关系,那就是:合谋有风险,合作无动力,分立更安全,伤害难避免。”

应该说,聂教授的这一部分描述十分生动,也符合实际情况。他还举了一些具体案例,本文就不予赘引了。在笔者看来,从“政企合作”、“政企合谋”,到后来的“政企分立”、“政企伤害”,这一变化绝不是无缘无故的,而存在必然的逻辑关联。这个逻辑关联点就在于:之前的第一阶段,政府深度介入了市场的微观活动,既当“裁判员”,又当“运动员”。其正面效应是:这种政企合力推动吾国经济取得了连年高速增长的奇迹;其负面效应则如上所示,因为政企之间的关系过于紧密,而政府手中又掌握着土地、信贷等重要资源以及审批权,故此不可避免地会产生大量的寻租现象。但到了第二阶段,由于反腐高压所产生的“寒蝉效应”,地方政府失去了先前那种积极投身于“县际竞争”的动力,开始奉行“明哲保身”,从而产生了聂教授所说的“懒政”、“庸政”现象。并非巧合的是,这一阶段吾国的经济也增速逐渐下降

在分阶段总结了这两个阶段的政企关系后,聂教授认为:“在中国国情下,肯定存在一种最优的政企关系。”那么,所谓“最优的政企关系”,又应该是怎样的呢?最新的说法是两个字,一是“亲”,二是“清”。但正如聂文所说:“亲”、“清”的内涵是什么,边界在哪里,如何实现?这些问题都值得在理论上和实践中进一步探索。

聂文接着说:“几千年来,中国传统的政企关系具有典型的依附型特征。如果现在要求转向欧美国家那种保持距离型(arms length)的政企关系,实际上是一种政企分治关系,我个人认为这是从一个极端走向另一个极端,恐怕短期内是不可能实现的。中国仍然是一个发展中国家,政府在经济中扮演了不可或缺的角色,因此更为合适的政企关系应该是政企合作型。”

正是在这一点上,笔者的看法与聂教授产生了分歧。笔者认为,无论是发达国家还是发展中国家,政府的角色在经济发展中都是不可或缺的,关键是要扮演怎样的角色。看起来聂教授似乎是主张吾国的政企关系应该回到此前第一阶段的“政企合作型”,但正如教授自己所分析的,“政企合作”很容易嬗变成为“政企合谋”,已被实践证明是一种必定会产生寻租腐败、透支资源、加剧污染、不公平竞争、偷税漏税、假冒伪劣等负面现象的增长方式。再加上现在国际国内的经济形势发生了很大的变化,再沿用这种老套路还能继续奏效吗?

毫无疑问,十八大以后的强力反腐是完全正确的。过去曾有人说腐败是吾国经济增长的“润滑剂”,在某种程度上是符合实际情况的。然而这也恰恰证明以腐败作为“润滑剂”的增长方式是不正常的,最终会通向“亡党亡国”之路,其根源就在于政府介入经济活动的程度太深,在现实经济生活中又设立了太多的“关卡”,从而制造了大量的寻租机会。

如今,高层宣布吾国的反腐败斗争已取得“压倒性胜利”,接下来该如何让政府官员一方面继续发扬地方政府积极参与经济建设的积极性,一方面又保持自己的廉洁呢?简单地回到之前“政企合作”模式恐怕是不行的,因为迄今为止似乎还没有找到办法来避免这种模式所造成的一系列负面现象。正如哲学家所言,人不能“两次踏进同一条河流”。

聂文提出:“日本的政企合作型关系可以成为中国学习的榜样。”那么,日本的政企合作型关系又是怎样的呢?据聂教授介绍:首先,日本通产省在制定产业政策时,要跟行业协会以及企业代表充分沟通,形成共识,这确保了决策的科学和民主,使得政策更容易被企业接受并落地;其次,在政企沟通过程中,媒体作为监督力量全程监督,这避免了政府部门和少数企业之间的利益输送。聂文认为,日本的这种政企合作模式值得中国借鉴,有利于中国经济的可持续发展。

关于产业政策包括日本的产业政策之利弊,当今经济学界存在着较大的争议,笔者不想在本文中展开这个话题。就算以聂文之所言,日本的产业政策比较注重与行业和企业的沟通,从而“确保了决策的科学和民主,使得政策更容易被企业接受并落地”,但是,聂文所说的日式政企合作关系的第二个要素,即“在政企沟通过程中,媒体作为监督力量全程监督”,以避免政企之间出现“利益输送”——这在当前吾国,恐怕还只能是一种“理想”。因为吾国的媒体都是官方媒体,官方的媒体监督民企没有问题,但如何监督得了政府与民企的“合作”呢?

何况,民企的数量如此之多,政府与民企的合作只能是选择性的。如此,对其它捞不到合作机会的民企来说,就构成了“不公平竞争”,不是吗?

说来说去,政府与民企的关系,还是要“分开”。

实际上,聂教授此文最让笔者为之心动的,是他引用了老子《道德经》(第十七章)的一句话:“太上,不知有之;其次,亲而誉之;其次,畏之;其次,侮之。”教授用老子的这段话来解释政企关系:最高的境界,是守法合规的企业几乎察觉不到政府的存在;第二层境界,是政府让企业亲近并表扬自己;第三层境界,是政府让企业感到敬畏;第四层境界,是政府让企业看不起。

笔者也想引用另一句古语:取法于上,得乎其中;取法于上,得乎其下。既然老子的话有四个层次,为何不取其上者呢?凭什么说若“取法于上”就是“从一个极端走向另一个极端”呢?

在笔者看来,老子所说的“不知有之”,与斯密对政府的“守夜人”定位,可谓异曲同工。夜深之时,人们时而能听到守夜人值更的声音,提醒大家“防火防盗防抢劫”(当然这只是一个简单的比喻,在现代社会经济中,政府作为“守夜人”的职责远不止是“敲锣打更”)。除此以外,“不知有之”也。

怪不得有人说,老子的思想,很可能是现代市场经济的理论来源呢!

201917日于竹径茶语

 

简介:未名者,江南布衣。生于20世纪50年代,下过乡,上过学,教过书,做过公务员,写过小说。中年后下海创办并主编某内部刊物凡二十多年,撰有经济政治社会法律等分析评论文字千万余言。现已退休,居于山间一寓,远离城市喧嚣。2017年开始撰写博客(每周一文),20187月开始兼写微博,以发挥余热,防止痴呆。有道是:只事耕耘,不问收获;知我者谓我心忧,不知我者谓我何求也。

笔者电子邮箱:wmc529@sina.com

推荐 1

总访问量:博主简介

蔡未名 蔡未名

未名者,江南布衣。生于20世纪50年代,下过乡,上过学,教过书,做过公务员,写过小说。中年后创办并主编某内部刊物凡二十多年,撰有经济政治社会法律等分析评论文字千万余言。现已退休,居于山间一寓,远离城市喧嚣。2017年开始撰写博客,每周一文,2018年7月开始每日兼发微博。发挥余热,防止痴呆,只事耕耘,不问收获。诗云:知我者谓我心忧,不知我者谓我何求也。
电子邮箱:wmc529@sina.com
欢迎关注我的微信公众号:未名周记(每周一发布)

个人分类

最新评论