·未名周记（1731）

据报道，在7月14日至15日召开的第五次全国金融工作会议上，最高领导要求：各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。有观察人士指出，“终身问责”在处理地方债务问题中系首次提出，这意味着近期以来地方政府债务增量仍在不断上升，迫使中央加大监管力度。在笔者看来，这还意味着此前中央部门针对地方债务增量提出的让地方政府自负其责、中央“不兜底”的制度改革设想并不成功。

这在笔者的预料之中。

早在去年，包括财政部在内的中央有关部门曾经屡次下文，申明对于未经中央批准而增加的地方债务，中央对其“不兜底”。中央为何发出“不兜底”的信号？对此，全国人大财经委副主任委员辜胜阻有过一番解释。他说：“为什么地方负债这么多？因为觉得中央政府一定会来兜底，现在一定要发出不兜底的信号，对地方债务要定点‘爆破’，排除小的‘地震’，以防出现大的‘地震’。”（澎湃新闻）

当此之时，笔者在自己主编的一份内部刊物中发表评论，指辜先生的上述说法既在理又不在理。

在理的是：作为一个中央集权的单一制国家，地方债务在本质上会被人们理所当然地等同于中央债务；正如我们的地方官员都是由中央直接任命的，他们也理所当然地被人们视为是中央派出的，其所作所为代表中央。但是，如果中央真的“兜底”地方债务，在以经济发展为“第一要务”、以经济增长为“最大政绩”的观念引导下，地方政府就会自觉不自觉地以各种方式明里暗里大肆举债，以此来扩大本地的公共投资，做大本地的GDP蛋糕，这样地方债务难免就会不断增加，甚而至于会“失控”。因为地方官员认为反正这些债务最终会由中央承担，而增加投资保增长的“政绩”则记在自己的账上，其举债的积极性就难以节制。正因为考虑到这种“激励”可能带来的风险，在全球金融危机爆发之前，中央不允许地方举债，预算法对此有明确的规定。应该说，这在逻辑上是符合“单一制”和“中央集权”之性质的。

然而，全球金融危机的爆发改变了原来的规则。为了在危机中确保中国经济仍然保持快速增长，当时的中央不仅推出“4万亿”计划，同时还放宽了对地方举债的制度约束。从2008年四季度起，各级地方政府纷纷成立了自己的融资平台，各家国有银行也向它们大开信贷之门。在此后的十年里，中国的地方政府债务急剧攀升。根据财政部公布的数据，截至2016年末，地方政府债务已有15.32万亿元，比中央政府债务还多出3万多亿元，其债务率高达80.5%。而分析家们普遍认为，这只是经中央认可的地方债务数据，不包括那些不合规的地方政府或有债务，后者的数额无法统计但肯定不是个小数目（据财新此前报道，在去年的一次摸底中，有专业人士估算，截至2015年末，地方政府隐性债务余额已接近35万亿元）。更有甚者，近几年虽有中央政府的三令五申，但地方债务仍在水涨船高，连中央部门也承认，一些地方政府违规举债屡禁不止。

在这种情况下，包括财政部在内的中央有关部门才发出了“不兜底”的信号，意在警告地方政府：你们如果再这样擅自乱举债，中央不会为你们“擦屁股”。由此看来，“不兜底”信号的发出确有合理之处，为的就是改变地方政府在举债问题上的“激励”机制。打一个比方，好从原来的“各家的孩子爷来抱”，变为“自家的孩子自己抱”。

那么，为何笔者又认为“不兜底”的说法是“不在理”的呢？

道理同样在于：不同于那些实行联邦制的国家，中国实行的是单一制的中央集权制。在联邦制国家里，地方政府并非是中央的派出机构，除了外交、军事以及全国性的税收、基本福利分配等权力归属中央政府之外，地方政府也享有自己相对独立的自主权，包括独立的地方财政。他们的地方政府是有权举债的，同时自己承担还债的责任。地方政府若还不上债务，中央政府固然或会依法在某些特殊情况下出手救助，但也完全可以依法而“不兜底”，任由地方政府宣布破产。最近、最典型的一个案例，就是2013年7月18日，底特律这座“汽车之城”正式申请破产保护，从而成为美国历史上最大的破产城市。并在翌年11月7日由美国联邦法官对其破产退出计划做出许可裁决。

底特律式的这种所谓破产，并非是解散地方政府，而是指地方财政公开承认已无法足额偿还债务。宣布破产之后，地方政府或者是变卖部分政府资产还债，或者是延期偿还，或者是对这些债务实行计减（比如向你借了一百元只能还你几十元）。当然，这一切都必须限于法律的框架内。而债权人对此也只能无可奈何自认倒霉，因为在他们的制度下，购买政府债券也是一种市场化的投资行为，不存在“刚性兑付”的预期。从理论上说，甚至连中央政府也有破产的可能，只不过由于中央政府间接地拥有印钞权，可以通过增发货币来避免破产之虞，而地方政府则无此特权。比如，当今的美国政府已经欠下近20万亿美元的巨额债务，其中央财政无力偿还，于是只好不断地通过向美联储借钱（发债）来填补债务窟窿。

但中国的体制与美国截然不同。如前所说，中国实行的是单一的中央集权制，从理论上说，中央政府是任何地方债务的最终责任者即偿还者。不久前，国内曾有专家提出中国也应允许地方政府破产，然而这在法理上显然是讲不通的。所谓“中央集权”，就是说中央政府对任何地方政府行为都负有最终的承担责任，因为权力总是与责任成正比的。

同理，所谓的“不兜底”之说，是不符合逻辑的，即不符合我们国家的政治体制。道理很简单：在中国，如果中央对地方债务“不兜底”，那么，让谁来“兜底”呢？难道让地方政府自己“兜底”吗？果如此，则就要允许地方政府在还不起债务时宣告破产。如前所说，这样的做法，只在联邦制国家才有可能，而我们的领导人早就明确宣布过：中国不搞联邦制。

所以，简而言之，“不兜底”的政策与“中央集权制”，是不能兼容的。

也许正因为如此，现在最高领导才提出对地方债务实行“终身问责”。相比于此前的“不兜底”，显然“终身追责”更符合中央集权制的行事逻辑。也就是说，正因为中央政府对地方债务不可能“甩手不管”，因此，要遏制地方政府胡乱举债，就只能加大对地方官员的问责力度，不仅可能会撤职查办，而且还要“终身问责”。如此，为的就是从根本上打消地方官员乱举债的积极性。

至于怎样“终身问责”，目前还不清楚。可以肯定的是，即使让那些乱举债的责任官员倾家荡产，他们也无法偿还所欠下的地方债务。由此推测，所谓的“终身问责”，无外乎两种可能：一种是终身不得为官，就像对证券市场中的违法违规者的惩罚手段之一是“终身进入（市场）”，对违规举债官员也可以“终身进入（官场）”。另一种可能则是：如果问题严重到要刑法伺候，“终身问责”或让人会联想到“终身监禁”。——除此之外，还有别的什么“终身问责”呢？

不过上述这两种可能性都只是笔者的揣测。应该说，在过去的十年，地方政府举债投资对中国在全球金融危机的背景下确保经济还能“稳增长”起到了至关重要的作用。然而天下没有免费的午餐，非常之举必会带来的后果。正如民间俗语所说：出来混，总是要还的。当前地方巨额债务所形成的金融风险总有一天会以某种形式“释放”出来。笔者相信，只要中央真正能够痛下决心，地方的乱举债行为是能够得到有效遏制的，在中央“终身问责”等强力话语的威慑之下，想来地方官员不大会有积极性拿自己头上的乌纱帽去触碰这道“高压线”。但即便如此，并不等于问题就完全解决了，因为已经形成的几十万亿地方债务是不会自动消失的（更不要说近百万亿规模的、被笔者称为“准政府债务”的国企负债）。未来如何解除这个悬在我们头上的“债务堰塞湖”的风险，下次再议吧。

2017年7月26日于祥和顺天

作者：未名，江南布衣，下过乡，上过学，教过书，写过小说，后创办并主编某内部刊物凡二十多年，撰有经济政治社会法律等分析评论文字千万余言，现已退休。有道是：秀才不出门，便知天下事；欲穷千里目，更上一层楼；采菊东篱下，悠然见南山；只事耕耘，不问收获；知我者谓我心忧，不知我者谓我何求也。

欢迎关注我的微信公众号：未名周记（每周三晚发布）