城改：从“市场主导”到“政府主导”——

被列入“三大工程”的超大特大城市城中村改造（以下简称“城改”）近日有重要部署：据财新网报道，广州市住建局1月30日发布公告称，该市14个城改项目获得了国家开发银行、农业发展银行首批专项借款，共计授信1426亿元，首笔发放15亿元。当天还有石家庄、济南、西安、沈阳、成都、合肥、厦门、福州等地官宣获得了同样来自国开行和农发行的专项借款，只是这些城市获得的授信额度远远小于广州。

据报道，广州之所以在这一轮城改专项借款中获得大量资金支持，是因为当地存在一些历史遗留问题亟待解决。广州的城改曾由市场主导，开发商与村集体自主谈妥拆迁补偿，报政府审批后即可快速推进。其中以黄埔区最为突出，2020年6月该区宣布三年内完成66座旧村拆迁，拆迁面积共计3278万平方米。但2021年8月政策风向突变，住建部下发《关于在城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，强调城市更新以积极稳妥为原则，广州城改紧急“踩刹车”。更重要的是，从2021年下半年开始，房地产行业的流动性危机愈演愈烈，诸多此前入局城改的民营房企爆雷，无力支付临迁费，部分村民面临无家可归的困境，广州城改一度陷入停滞，市相关部门领导多次前往北京争取政策支持，住建部的领导也多次到广州考察，并希望广州的城改转变思路，由市场主导转变为政府主导。此后广州的城改政策大调整，开始贯彻“政府主导”的原则。鉴于全国的经济环境也在发生变化，房地产行业萎靡不振，官方意欲探寻住房领域的新模式，并借此拉动房地产市场，城中村改造成为政策着力点。广州由此成为先行者并获得大量资金支持。

在笔者看来，超大特大城市的城改实际上有些类似于早先许多城市的“棚户区改造”（简称“棚改”），理论上本就属于政府主导推进的项目。在之前的棚改中，国开行等政策性银行提供了数万亿的资金，全面铺开的棚改曾刺激了当时的房市需求，形成一波房价上涨潮，并由此带动了GDP的增长。此次城改除了提升一些人口密集的超大特大城市的市政建设水平，自然也有借鉴棚改经验提振当前萎靡不振的房市景气，并以此让经济“稳增长”的意图。由于当下许多房企处于困难时期，原先“市场主导”的设想变为“政府主导”应在预料之中。

据介绍，此次国发行、农发行为城改所提供的借款，其实来源于央行向政策性银行投放的PSL（抵押补充贷款）。数据显示今年央行新增PSL贷款3500亿元，加上2023年已增发的5000亿元，总计为8500亿元的PSL为“三大工程”建设项目贷款提供中长期低成本资金支持。笔者之前曾在文章中转引长江商学院副院长李伟先生的政策建议，指吾国也可以尝试“量化宽松”以解当前市场的燃眉之急。央行推出的PSL看上去有点近似于“量化宽松”，只不过它主要用于“三大工程”建设而不是像欧美当初的“量化宽松”那样直接购买政府债券和其它出险的金融资产。

数据显示，当前吾国的超大特大城市共有21个，如果全面铺开城改，规模之浩大可想而知，所需资金当在天量，应该接近当年的棚改。不过目前管理层和银行对PSL的发放看起来颇为谨慎，如广州虽获授信1426亿元，但首笔资金仅为15亿元，似有“走一步，看一步”的意向。这也可以理解，盖因这些PSL属于银行的“借款”而不是财政直接拨款，将来还是要还的；而城中村改造毕竟具有一定的公益性质，如果投资回报率不及预期，又将增加地方政府本来已经高企的债务压力。如据此前报道，截至2023年末，仅广东一省的地方债务余额执行数就逼近3万亿元，相当于该省同年一般公共预算收入的两倍有余。

   市场普遍关注此轮城改对房地产和经济的拉动效应，这还有待于实践的检验。此外，毕竟城改与此前的棚改有很大不同，前者的地段和房屋皆有很强的商业性，其拆迁和安置的难度更大。故如报道所说，“政府主导”的城中村模式能否全面推开，仍然有待观察。（未名日记2月6日）