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城市小区:让我们学会“自治”吧!

·未名周记(1938)

本文要义:老话说,“麻雀虽小,五脏俱全”。这句话拿来比喻小区的自治管理十分生动而准确。小区虽小,但治理起来就跟治理国家没什么两样,从选举、立法到执法、监督,一样也不能少。怪不得古人又说,“治大国若烹小鲜”。

 

本文的起因是笔者看到一位网友的一篇博客,谈论现在不少城市小区的住户不愿意交物业费。为什么?因为嫌物管的服务质量不好。故此有一个小区的居民干脆联合起来,让业委会炒掉了不称职的“管家”,自己注册成立一个物业公司来管理小区,而且据说效果不错,引来其它一些小区的业委会来学习取经。

作为一个城市居民,笔者也生活在小区中,积几十年的生活体验,对小区的治理和制度建设有一些想法。概括起来就是本文题目表达的意思。或者换一句“学术”一点的语言来说:城市小区应该成为居民自治的实验场。

众所周知,吾国的行政体制分成五级,最高的是中央,最低的是乡镇。这五级都设有正儿八经的政府。除此之外,在城市还有街道和居委会,在农村则有村委会,虽然不算是一级政府,但可以视为政府的延伸机构,实际上也履行某种行政职能,同时也都接受同级的执政党组织的领导。由此一级管一级,所形成的庞大的层级网络,有效地治理整个国家。

然而,自改革开放特别是城市住房私有化改革以来,吾国出现了一个新生事物,那就是在城市里星罗棋布的居民小区。吾国的城市小区有多少?笔者没有查到确切的数字,但参照吾国农村的行政村数量(70万个),估计城市小区的总量也是十万级的。

有趣的是,这些数量庞大的城市小区,既没有政府的延伸或派驻机构,也没有执政党的组织,处于完全的“自治”状态。要知道,吾国农村的村庄都还有村民委员会,虽说被定性为“群众性的自治组织”,实际上具有行政管理的职能,吾国还专门为其制订了《村民委员会组织法》,更何况还有村党支部的领导。然而吾国的城市小区,上头只笼统地制定了几部行政法规,具体到每个小区,却没有专门的管理机构。

不错,现在的小区有业主委员会,但这些业委会缺乏真正的管理权力,其最大的作用大概就是决定聘用哪家物业公司,小区的日常管理由这些物业公司来实施。

之所以会如此,是因为从政治学的角度看,吾国的小区业委会没有法定的权力来源,更不用说是那些本来就是外聘的物业公司了——说白了它们没有法律所授予的强制权,而没有强制权,也就没有行政权。以文首所举的有些业主拒绝缴纳物业费的现象为例,无论是小区的业委会还是物管公司,对此都是无能为力的,最多只能以不履行合同为由,向法院提起诉讼。

然而,你能设想假如有人拒绝依法纳税,结果会是怎样的吗?

而小区的物业管理费,实际上就相当于小区的“税收”。否则,小区拿什么来解决保安、保洁等等管理开支?

问题是一涉及到“税收”,事情就比较复杂了。一个现代国家或地方政府的税收是法定的,也就是说是由民众所选出的立法机构制定的,具有强制性质,不纳税或者偷税漏税的行为是要受到法律惩处的。然而小区的“税收”即物业管理费,却不是通过这样的法律途径制定的,因此天然地缺少“合法性”,故而才出现上述一些业主以物业管理不善等为由拒绝缴纳物业费的现象。但对待一个国家或地区的税收你就不能如此随性,否则公权力部门就可以罚你甚至抓你,严重的还会判刑。

笔者的意思是,要解决小区的“收税难”问题,就应该赋予小区的“税收”即物业费的“合法性”。实际上不仅是物业费的收缴,小区的其它一些管理也存在类似的问题。比方说有些业主“不守规矩”,乱搭乱建、乱扔垃圾、噪音喧哗以及侵犯邻居权益等等,管理起来的确很令人头痛,皆因管理者没有政府部门那样的行政权或者叫强制权,若有违规的业主不讲理,你也拿他们没办法。

其实办法还是有的。首先就要追溯小区业委会的权力来源。 如上所说,各级政府部门之所以具有包括税收在内的各种行政管理权,是因为他们有正当的权力来源,这种权力被称为“公权力”。居民小区虽然够不上行政序列,显然也需要管理,而管理就涉及到权力。因此,小区也需要建立一种类似的“公权力”,才能有效地进行管理。

人类社会的公权力并非与世俱来,而是随着社会的发展逐步建立和完善起来的。所谓的公权力,可以解释为“经公众同意让渡各自的部分权利而统一实施的管理权”,政府则是被授权实施这种公权力的唯一机构。即使在政府权力未能溯及的一些领域,其实也可以产生类似的“公权力”。小区就是这样的领域。

西谚有云:无代表,不纳税。意思是说,政府收税要经过纳税人或其代表的同意。据此,小区的“收税(物业费)”,也应该经过多数业主或业主代表的同意。这种同意与否的方式,就是投票——业主人数少的小区可以由各家直接参与投票,业主人数多的小区则可以由所选出的业主委员会投票决定。 说到业委会,实际上它相当于小区的“政府”。业主经过选举产生了业委会,业委会就应该代表居民行使小区的“行政管理权”,包括但不限于收取物业费。

可是我们现在的小区业委会,大多数只是个“空架子”。原因大概有这么两个:首先,我们的业委会成员都是无偿兼职的,既没有工资,也没有福利,等于是“义务劳动”,因此很多业主都不愿意担当;其次,在现实生活中,小区业委会往往沦为虚职,没什么实际权力,再说也缺乏“竞选”环节,业委会候选人的为人秉性不为居民所知,也没什么“施政纲领”,故此业主们也不拿这“神圣的一票”当回事,很多人在选举时不去投票,有的小区业委会因为投票人数不足而“难产”,令小区陷入“无政府状态”,只好由所在地的街道来“托管”。

所以,要赋予小区管理的合法性,就得先把业委会“做实”。不仅要让业委会有实际权力,还应该给予其成员以适当的津贴,毕竟无偿的管理工作是不可能长久的,也不会有很强的责任心。津贴的来源,可以从业主们缴纳的物管费中抽取。——这跟政府工作人员的薪资来自于税收的道理是一样的。在此基础上,业委会的产生应经过适当的“竞选”,并由多数居民投票通过,以此来赋予它的“合法性”。

有了“竞选”带来的“合法性”,还需要明确授予业委会哪些权力,没有权力是无法实施管理的。业委会可以拥有哪些权力,需要经由业主大会讨论来明确授予。实际上就是要制定小区的管理条例,这些管理条例就相当于小区的“法律”,经业主大会投票通过后,授权给经选举产生的业委会执行。——这就是业委会应有的“权力来源”。

在这一过程中,笔者认为应该遵循两条原则:第一,任何小区的任何管理条例,都必须以不违反现行的法律法规为前提,这就像法律法规有“上位法”与“下位法”之分一样,“下位法”不得违反“上位法”。而一个国家最高的“上位法”,就是宪法,实际上每个小区也需要有自己的“宪法”,这一点下文将会谈到。第二,小区的管理条例一旦经业主们投票通过,小区内的任何居民就必须遵守执行。

接下来的问题就具有实质意义了:如果有住户违反了小区的管理条例,但又没有违反国家的法律法规,政府的公权力管不着,小区的业委会该如何、拿什么来处置这些违规行为呢?

这个问题曾经困惑过笔者。通过学习和思考,找到的答案如下:政府的公权力应该与小区的自治管理实行“对接”。所谓的“对接”,应该包含以下内容:一、小区的管理条例经业主通过之后,应报政府的相关管理部门审查备案(审查之目的是看这些条例有无违反国家的法律法规)。二、一经政府部门审查通过,这些管理条例即可生效,若有业主违反,业委会即可报请公权力部门出面予以处置(因为小区业委会毕竟没有强制权)。

目前吾国的城市小区管理就是由于缺乏与政府公权力部门的上述“对接”,当小区内有违规但又没有触犯国家的法律法规之现象时,公权力部门往往置之不顾,或者即使想管也无从“下手”,最多只是予以“调解”,因而使小区的管理处于软弱无力的状态。据一些海外朋友介绍,他们那里的小区若出现此种现象,公权力部门就会出面干预,以保证小区的“法治”的落实——前面说过,经业主投票通过的管理条例,就相当于小区的“法律”。若没有公权力的协助和支持,全靠业主的“自觉”,小区的管理是搞不好的。这跟一个国家不能仅靠“以德治国”更要“依法治国”的道理也是一样的。

需要特别指出的是,小区的管理条例完全可以“因地制宜”,不必也不应该强求一律,在不违反国家法律法规的前提下,具体应该设立哪些条款,应该尊重本小区多数业主的意愿。如果有少数业主不同意这些管理条款,那么,他们可以搬出该小区,迁徙到别的能够满足自己意愿的小区。如果有新的业主要搬进该小区,在购房或租房之前也应该先与业委会签署协议,表示愿意遵守小区的管理条例,否则,业委会有权拒绝他入住该小区,政府房管部门不得批准他的购房或租房。

这一条听起来似乎有些“不近情理”,但它对小区管理至关重要。不然的话,一个小区如存在若干不讲规矩、不遵守管理条例的住户而又得不到处置,将会破坏整个小区的“法治”。

这也正是笔者为什么说每个小区都需要有一部“宪法”的原因所在。小区所谓的“宪法”,就是小区自治管理的“总纲”,其中就应该包括居民的权利和义务,也包括对违规居民如何处置的规定。小区的“宪法”应该废除一切“套话”、“空话”,简洁而有力。在“宪法”的“指引”下,再制定具体的管理条例。同时,“宪法”的通过应使用“绝对多数”原则,即必须经三分之二以上居民投票通过,盖因“宪法”乃是小区的“大法”,若只具“简单多数”便可通过,将会给后面带来很多麻烦。往大了说,最典型的就是英国的“脱欧”,因其在国民意见分歧很大、观点相反的人数接近的情况下贸然用“简单多数”原则举行公投,致使过了三年后的今天英国仍陷于“欲‘脱’不能”的困境中。

上面讲到的将严重违规而又屡教不改的居民列为本小区“不受欢迎的人”而请其搬迁的规定,就应该列入小区“宪法”。关于这一点,笔者希望有法学专家给出意见,从法理上论证一下小区是否可以拥有这样的“拒绝权”。笔者要再次强调的是,无论是小区的“宪法”还是具体的管理条例,都不能与国家的宪法和法律法规有任何的抵触。

至于小区的物管公司,他们是业主们(业委会)雇佣的服务机构,两者之间是契约关系,前者归后者领导,而后者也要依约保证前者的权益,两者若产生矛盾,应根据合同法处理。这方面同样要与公权力进行“对接”,否则就会有扯不清的“皮”。

具体到物业费问题,笔者认为既然它是小区的“税收”,就应该缴纳给业委会的财务,再由业委会根据契约转拨给物管公司并进行有效的监管。 当然,正像政府需要体制内外的监督一样,小区的业委会也需要接受街道居委会和业主们的监督。因此小区也可以成立专门的监委会,就像国家有监察、党委有纪检一样。甚至可以建立必要的“弹劾”制度。

老话说,“麻雀虽小,五脏俱全”。这句话拿来比喻小区的自治管理十分生动而准确。小区虽小,但治理起来就跟治理国家没什么两样,从选举、立法到执法、监督,一样也不能少。怪不得古人又说,“治大国若烹小鲜”。

本文开头讲,城市小区的出现在吾国是一种新生事物,目前还处在某种“无政府状态”,在整个国家治理体系中是一块空白。然而也正因为如此,给城市居民们学会如何“自治”提供了实践的机会,也为公权力部门学会如何指导、支持和服务基层的这种“自治”提供了实践的机会。如果能把小区的制度建设搞好,能让居民们学会“自己管理自己”,那么,也就为整个城市乃至国家的法治奠定了一个良好的基础。

当然,也可以有另一种管理思路,那就是“支部建在连上”,把执政党和政府的行政职能直接延伸到每个小区,就像对农村村庄的管理一样。不同的是,村庄实行的是“集体所有制”,而城市小区的住户则都是独立的房屋产权拥有者,后者是否适用前者的管理方式,那就是另一个问题了。

                                                         2019年9月30日于竹径茶语


简介:未名者,江南布衣。生于20世纪50年代,下过乡,上过学,教过书,做过公务员,写过小说。中年后下海创办并主编某内部刊物凡二十多年,撰有经济政治社会法律等分析评论文字千万余言。现已退休,居于山间一寓,远离城市喧嚣。2017年开始撰写博客(“未名周记”),2018年7月开始兼写微博(“未名日记”),以发挥余热,防止痴呆。有道是:只事耕耘,不问收获;知我者谓我心忧,不知我者谓我何求也。 笔者电子邮箱:wmc529@sina.com



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