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自由与均等:城市化的必经之路

·未名周记(1914)·

本文要义:吾国“人的城市化”遇阻,症结正在于这两大障碍。如今,2020年已近在眼前,时间不等人,发改委遂提出了放开放宽城市落户的政策举措。但是,如果这两大“拦路虎”没有被扫除,“人的城市化”能否得以加速推进,恐怕不能过于乐观。作为“人的城市化”所针对的最广大人群——普通农民,他们可能依然会遇到无形的阻碍。

 

本文所说的“城市化”,当指“人的城市化”,也就是让一大部分农民迁徙到城市落户,转化为市民。从各国的历史经验来看,伴随着工业化的城市化,是一个国家实现现代化的必经之路。吾国的工业化发展了几十年,物理意义的城市化成就非常突出,甚至超过了一些发达国家;但“人的城市化”却没有跟上,不仅现在的农村人口还占总人口的一半左右,甚至连早已进城的两亿多农民工及其家属至今还没有转化为真正的市民。故此,户籍制度改革被人们认为是吾国势在必行的几大关键性改革之一。

49日,有“小国务院”之称的吾国国家发展与改革委员会,发布了《《2019年新型城镇化建设重点任务》,引起坊间的关注和热议。剔除那些所有官方文件都会有的“车轱辘话”,人们的目光集中于发改委此文件中的下列这段内容:

“继续加大户籍制度改革力度,在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上,城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策,大幅增加落户规模、精简积分项目,确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。”

毫无疑问,这是吾国户籍制度改革迈出的重要一步,也是近年来笔者所见的诸多改革举措中最具实际意义的一大突破。一家民间机构“智谷趋势”很快根据此前官方公布的城市常住人口数据作出统计:吾国符合Ⅱ型大城市标准的,总共有65个,包括乌鲁木齐、贵阳、石家庄、兰州、汕头、珠海、无锡等;符合Ⅰ型大城市标准的,总共有13个,包括西安、哈尔滨、青岛、长春、济南、大连、合肥、昆明、太原、厦门、南宁、苏州、宁波。

如果“智谷趋势”的上述统计准确无误,根据发改委文件的上面这番表述,意味着吾国大部分的二三线城市将“全面取消落户限制”或“全面放开放宽落户条件”,其涉及面之广、改革力度之大令人惊叹。故而“智谷趋势”称这是一份“改变国运”的文件,给旧的户籍制度以“重重一击”!

这当然是件大好事。看上去吾国的户籍制度改革离“大功告成”又迈进了一大步。按此要求实施并继续推进,在不远的将来,吾国的所有城市将有望全面实行自由落户,到那时实行了六十多年的吾国户籍制度,将真正回归其“信息登录”的本质,而不再成为限制人口流动、制造地区及城乡隔阂和差距的“藩篱”。曾经写入吾国“五四宪法”的“自由迁徙”,将真正成为现实。

不过,这只是一种乐观的估计。实际执行起来恐怕没那么简单。笔者认为,要达成上述目标,目前来看还存在两大障碍。

首当其冲的是公共服务的全国均等化还任重而道远。这里所说的“公共服务”包括养老保障、医疗保障、基础教育以及其它一些公共福利。目前这些公共服务还远没有实现全国统筹,还不同程度地呈现“碎片化”和“差异化”。而公共服务的全国均等化乃是实行自由迁徙和自由落户的一个基本前提。不然的话,无论是那些将“全面取消落户限制”的Ⅱ型大城市,还是要“全面放开放宽落户条件”的Ⅰ型大城市,实行起来将遇到很多困难。一个简单的问题是:如果本地户籍人口增加超过了预期,当地财政能否承担为新增人口提供公共服务的财力?

实现公共服务均等化无疑是社会公平的要求,但又有它的逻辑前提,这就是由中央财政来统筹所有国民的基本保障,以期实行“钱(保障)随人走”,即不管某个人迁徙到哪个城市落户,他都能享受到中央财政提供的社保福利。如此,他的迁徙和落户才是真正“自由”的。然而现在我们离这一要求还差得很远,目前各地区、各城市的公共服务,主要还是由当地财政承担。

另一个障碍就是吾国农村的现行土地制度。需知,所谓的城市化,所谓的放开落户,主要针对的是农村人口。现在吾国的农民虽然已经拥有农地的长期承包权和宅基地的长期使用权,但按照现行法律和规章,他们的这种承包权和使用权不能上市交易,如果他们想要到城市定居,只能在非常有限的范围内“流转”,无法将其一次性变现,也就无法成为他们迁居城市的原始资本而只能“净身出户”。这对那些有迁居城市之意向的农民来说,显然是一个无法取舍的两难。

正因为存在以上两大障碍,吾国已经在城市务工多年的两亿多农民,至今只能成为在城乡之间不停往返的“候鸟”,难以转化为真正的城市居民,长期以来他们只能作为城市的“常住人口”不是“户籍人口”而存在。如果不能在制度上破除这两大障碍,吾国的城市化就很难实现“人的城市化”。这正是近年来吾国的城市化速度放缓乃至近乎停止的原因所在。迄今为止,吾国城市的户籍人口,占总人口的比例还不到一半。而按国际经验来看,一个国家要实现城市化,这一比例应占七成以上。

正是因为看到了这一差距,为了加快推进城市化的进程,吾国政府在几年前提出,到2020年,吾国要实现1亿非户籍人口在城市落户的目标。然而有研究者指出:根据2017年国民经济统计公报,吾国城镇常住人口有超过2.2亿人尚未落户;到了2018年,这一数字并未得以改变。果如此,上述“1亿”计划恐有落空之虞。

笔者认为,吾国“人的城市化”遇阻,症结正在于以上两大障碍。如今,2020年已近在眼前,时间不等人,发改委遂提出了上述放开放开放松城市落户的政策举措。但是如果这两大“拦路虎”没有被扫除,“人的城市化”能否得以加速推进,恐怕不能过于乐观。最先得益的可能是那些本身就有城市户籍并有迁徙意向的居民,特别是那些学历较高的“人才”,但作为“人的城市化”所针对的最广大人群——普通农民,他们可能依然会遇到无形的阻碍。

自改革开放以来,由于市场化和工业化的高速发展,吾国的几亿农民进入城市打工,从而大大加快了城市化程度的提升,一段时间内其发展速度之快举世罕见。回顾这段历史,在这一过程中,起决定性推进作用的其实是“市场的力量”而并非“长官意志”:那时政府既没有什么计划也没有设定什么目标,所做的主要是“允许”——允许农民们进城打工,而不是像计划经济时期那样不准农民进入城市。概括地说,是市场提供了机会,政府则放松了管制。放松管制当然也是一种制度改革,但就目前的情势来看,前一阶段的制度改革,其红利已经基本吃完,如果想要进一步推进“人的城市化”(如文首所说,“物理的城市化”其实吾国已相当发达),那么,就只能进一步深化制度改革,以期获得新的改革红利。具体来说,就是破除笔者以上所指的两大障碍。

而要深化和推进这样的制度改革,老实说,凭发改委的一纸文件是力所不逮的。必须要由最高层全面考量、全面部署,作出足以推进全局的大力度的制度改革决策。具体应该如何改,这需要“集思广益”,让官民两界展开充分的讨论。本文只是提出问题,抛砖引玉。

文末,说两点与此有关的“闲话”。

“闲话”之一:读者可能会注意到,笔者在本文中使用的是“城市化”的概念。而多年来官方文件中一直沿用的是“城镇化”的概念。“城市化”与“城镇化”看上去是近义词,但官方舍此而用彼,其实反映了决策层的内心所思:即不愿意让单体的城市人口扩张得太多,而更愿意让人口比较均匀地分布在各个中小城镇,因为城市太大容易产生“城市病”,且会加大管理的难度,不利于“维稳”。这从本次发改委所公布的上述文件中也可以看得很清楚:人口规模越大的城市,落户放松的尺度就越小。最典型的当然是京沪这样的一线大城市,特别是作为首都的北京,这几年在人口问题上一直做的是“减法”而不是“加法”。但是根据一些研究城市发展问题的专家们的看法,一个国家在现代化的过程中不可避免地会出现“聚集效应”和“规模效应”,即人口越多的城市,其发展的成本就越低,创造的经济效益就越高,对人们来说就业和赚钱的机会就越多,从而对人口迁徙的吸引力也越大。在这一点上,笔者还是相信市场的力量和人们的自由选择,那种由领导来控制人口规模和流向的做法,本质上还是源于计划经济的思维。“智谷趋势”认为,发改委上述文件的出台,“意味着中国的城镇化思路彻底翻篇,中小城市已死,未来是大都市圈的天下”。这话或许说得过于绝对,但“话糙理不糙”。如果旧的发展思路果真已经“翻篇”,那就何如顺应国际潮流,将官方用语中的“城镇化”也改为“城市化”呢?

“闲话”之二:也是来自于“智谷趋势”的解读,它根据发改委的文件推断,那些取消落户限制的城市,实际上也等于取消了购房限制,因为任何想要在该城市购房的非本市户籍人口,只要将户籍迁移到该市就能合法地买房了;同理,那些放松放宽落户条件的城市,其住房需求自然也会增加,其限购政策乃至房价自然也将会受到影响。

——这样的“连带效应”,未知发改委的文件起草者们事先是否考虑到了呢?

2019415日于竹径茶语

 

简介:未名者,江南布衣。生于20世纪50年代,下过乡,上过学,教过书,做过公务员,写过小说。中年后下海创办并主编某内部刊物凡二十多年,撰有经济政治社会法律等分析评论文字千万余言。现已退休,居于山间一寓,远离城市喧嚣。2017年开始撰写博客(每周一文),20187月开始兼写微博,以发挥余热,防止痴呆。有道是:只事耕耘,不问收获;知我者谓我心忧,不知我者谓我何求也。

笔者电子邮箱:wmc529@sina.com



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