·未名周记（2133）·

                          辩证看待教育的“公益性”

                                 ——对“两减”问题的思考（之二）

本文要义：在当前实行“九年制义务教育”的背景下，如何看待和对待那些“九年”之外的教育？如果说现在因条件所限还不能将它们当作“完全公共品”向全民提供，那么，它们又该属于何种性质呢？

笔者在前一篇周记《“公益”之地，“资本”禁入》中，主要谈了谈对中办、国办日前发布的减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担（坊间简称为“两减”）文件中，关于“学科类培训机构一律不得上市融资”这一规定的思考并表示支持，理由是教育属于公益事业，而资本市场追求的是赢利最大化，故此那些学科类培训机构原本就不应该上市，笔者指该文件的上述规定属“拨乱返正”之举。

不过笔者注意到，两办文件中有一个限制词，即其“两减”特指“义务教育阶段”，这一点被不少人所忽视。文件中所说的“学科类培训机构”，也是特指这一阶段的学科，对此应该正确领会。

为什么有此限定？以笔者的理解，这与教育的复杂性和多样性相关。 通常认为教育属于公益事业，从总体来看当然是对的。所谓“公益”，换用经济学的一个名词，也可称为“公共品”，即由政府提供的公共福利。这就决定了它的两大特征：一是它主要乃至全部由政府出资，二是它是面向全民的，所有国民都可以免费享受。

但从吾国的国情来看，尽管改开四十多年来已经发展成为“全球第二大经济体”，无论是国民的人均收入还是政府的财政收入，都比改开前有极大的提高，然而毕竟吾国还处于“发展中”阶段，以现在的政府财力还做不到把所有的教育都纳入“公共品”范畴而免费向全体国民提供。目前吾国实行的仍是“九年制义务教育”，也就是说，从小学到初中这九年的教育，是作为“公共品”向全体国民提供的，属于完全的公益性质。

然而从“大教育”的概念来看，又不止这九年。往前推有幼儿即学前教育，往后则还有高中和大学教育乃至成人教育。那么，这些在九年制之外的教育，是否也可以视为“公共品”呢？ 实事求是地说，恐怕难以给出绝对肯定的答案。对此只要举出一个事实便可佐证：目前吾国的幼教、高中和大学，都还是要收费的。而如上所说，完全的“公共品”应该是免费提供的。最典型的“完全公共品”，大概要数军队和警察，它们由国家从税收中出资供养，为的是保家卫国、维护社会治安，不可能向国民收取另外的“保护费”。

当今世界，的确有少数的发达国家（如在北欧），实现了将全部教育——从幼儿园到大学——都纳入“公共品”范畴而向全体国民免费提供。吾国的国力目前显然还做不到这一点，但这肯定是我们的发展方向，作为一个社会主义国家尤应如此。领导说过，人民群众对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，这其中肯定就包括了实现全民、全覆盖的免费教育。

需要说明的是，据记载吾国的“九年制义务教育”是从1986年开始正式实施的，距今已有三十多年。这三十多年来吾国已经从“站起来”变得“富起来”，虽然还做不到像北欧一些发达国家那样实行所有教育的全免费，但笔者认为，以吾国现在的财力，已经可以做到将“九年”升级为“十二年”，同时还可以将幼儿教育也纳入进来，即实行从幼教到高中总共十五年左右的“义务教育”，将其作为完全的“公共品”提供给全体国民。

再多说一句的是：过去这些年吾国十分重视高铁、高速公路、桥梁、港口等物理性的基础设施建设，为此投入了巨资，并成功地实现了“跨越式发展”，以发展中国家之身建成了世界超一流的基础设施，甚至被世人称为“基建狂魔”。由此来看，吾国也完全有财力、有能力在另一项“基础设施”——教育上实现“跨越式发展”。教育虽然是一种“软基建”，但对一个国家的重要性丝毫不亚于那些“硬基建”。这个道理不用笔者多说，你懂的。

回到前面的话题：在当前实行“九年制义务教育”的背景下，如何看待和对待那些“九年”之外的教育？如果说现在因条件所限还不能将它们当作“完全公共品”向全民提供，那么，它们又该属于何种性质呢？难不成要归到“商品”类吗？

当然不行。鉴于教育本身所具有的“教书育人”的特性，可以说天然具有公益性质，任何教育门类特别是学科类教育，都不能将它们视为“商品”。在吾国，“九年制义务教育”是法定的、理所当然的“公共品”，即使是“九年”以外的其它教育门类，也不能当作“商品”看待，否则就有违教育的本质。

那么，“九年”之外的教育，又该是何种属性呢？ 笔者的看法是，用经济学的另一个术语来说，它们应该被视为“半公共品”。

所谓“半公共品”，顾名思义，就是说它既有“公共品”的属性，但又不是免费提供，而是一种“有偿服务”。

有人可能会说，“有偿服务”不就是“商品”吗？笔者认为，真正的“商品”是以赢利最大化为目标的，而不仅限于“有偿”。“有偿服务”的意思是可以收取一定的费用，但并不以赢利最大化为目标，更不能“牟取暴利”。

既然教育天然具有公益性，为何说“九年”之外的其它教育却应该当作“半公共品”来看待呢？道理也很简明：因为政府拿不出那么多钱来把所有的教育都作为“完全公共品”向全民免费提供，现阶段还只能取教育中最基础的一部分由政府投资承担。这也就意味着，其它部分需要社会投资来共同参与。

也许有人又会指出，现如今又要求那些民办教育全部转为“非盈利性”，这又该如何理解呢？笔者认为，对此应该“一分为二”地看待：其一，凡属“九年”范畴，即使民间办学也必须遵循“公共品”的要求，免费向国民提供；其二，“九年”之外的教育，民间投资也不能像在商品领域那样追求赢利最大化，而必须受到限制，其盈利仅限用于教育本身的可持续发展。

这还可以从另外两方面来理解。一是政府投资教育是完全无偿的，且每年都可以用税收来支持，不存在“亏损”的概念；但民间投资的教育若完全免费向公众提供，不允许其“有偿服务”，势必将后续乏力而不可能承担长期的“亏损”。故此就需要容许它们适当收费以可持续发展。依照国外的经验，对于民办教育，除了办学者自身的投入，政府也应该给予适当的补贴，同时还有赖于社会各界包括校友的慈善性捐赠。从这个角度看，倘能做到如此，民办教育的性质就可以认为仍然属于“非盈利性”，因为它与那些从事商品生产和交易的企业有明显的不同，后者可以合理合法地地追求“赢利最大化”。

正因为如此，笔者才将其视为“半公共品”。要强调指出的是：这里主要是指“九年”以外的教育，“九年”以内的教育，不管是公办还是民办，都应该遵循免费的原则。民间投资者只有愿意遵守这一原则的，才能被容许进入“九年”以内，否则就意味着你不具备投资办学的资格和条件。

不过笔者也意识到，自己的上述说法会产生一个问题，即现如今那些“九年”以内所谓的“贵族学校”又该怎么办？要知道它们不仅收费标准很高，而且还是盈利性的。按照现在官方的要求，是否要一律停办或者是“转型”？老实说，对这个问题笔者还没有想清楚，只能容后再思。

本文重点要谈的是：如果把“九年”以外的教育当作“半公共品”来看待，既要求它们不能脱离“公益”性质，又容许它们适当收费提供“有偿服务”，以求得可持续发展，那么，又该如何让它们把握这两者之间的分寸，拿捏得“恰到好处”呢？

首先，纯粹的“资本”是不能被容许进入教育领域的，因为它的本性是逐利。有志于民办教育者应该想清楚，你们投资是一种“半公共品”，一心想以此赚钱的请早早离开。这也是笔者认为，即使是从事“半公共品”生产的机构和学校，也不适合上市的原因，因为资本市场就是为逐利而生的，不要说“公共品”，就是“半公共品”也不应掺乎其中。

不得不说，很长一段时间里，我们对这一问题是认识不足的。此前不仅允许众多的学科类培训机构上市融资，而且还有其它一些从事“半公共品”生产的企业也“混入”了资本市场。比如高速公路。

公路既然姓“公”，表明它原本应该是“公共品”。所以我们看到在一些国家，其高速公路是免费通行的。但在吾国，由于当初缺乏建设资金，修建高速公路时引进了一些外资和民资，这是市场经济中的变通之举，实际上将其当作“半公共品”来处理，即对使用者收费来偿还投资本息。但由于高速公路建设耗资巨大，欠下了很多债务需要偿还，吾国的高速公路收费标准一直偏高。 这倒也罢了。问题是后来有些车流量较大的高速公路还去上市，这就不对了，违背了其“半公共品”的属性而成了纯粹的“商品”，实际上把这些高速公路当成了“摇钱树”。上市后有没有赚到钱笔者不知道，只知道反正是圈到了钱。

类似的情况还有不少，包括现今股市上的高铁板块、自来水板块和其它一些市政基础设施板块，这些也本应属于“半公共品”，但也都拿去上了市。 不仅如此，前几年为了“保增长”，基础设施建设大干快上，很多地方推出大量的PPP即官方与社会资本的合作项目，这本来可以视为一种“创新”，但其中有些项目却忽视了其“半公共品”的性质，将自己完全当作商业性项目来看待，有的也已经上了市。在笔者看来，这种做法没有正确区分产品的公共性与非公共性。吾国股市长期未能实现健康的、可持续的发展，应该说与这些“半公共品”被当作“伪商品”大量上市不无关系，因为它们其实并不具备赢利最大化的性质和能力。笔者认为，今后吾国应该认真研究如何界定和对待“半公共品”的问题，厘清它们在社会经济中的准确定位。

另一个重要的原则是：对于那些“半公共品”，政府必须负有严加监管的责任。诚然，“商品”领域也需要政府监管，但这种监管限于法律的框架内：对企业来说，所谓“法无禁止即可为”；对政府来说，则是“法无授权不可为”。但是政府对于“半公共品”的监管则不止于此。前面讲过，可以允许“有偿服务”，但不能容许其追求“赢利最大化”，也就是说，政府必须对它们的收费标准加以限制，对其财务加以监督，以保证它们的盈利水平限于维持本身的可持续发展。经济学对此有一个专用名词叫作“特许经营”：政府为了支持这些“半公共品”的生产，不仅在税收、土地等方面给予优惠政策，而且还容许它们具有某种垄断性和排他性（不然若任由“资本”自有进入，是会被挤垮的），必要时还可以实行“公私合营”——总之，政府有权这样做，也必须这样做。

从这个角度再来看教育，至少可以明确：“九年”以外的教育，不管是校内还是校外的培训，都可以看作是“半公共品”。一方面可以允许它们适当收费，但绝不容许追求“赢利最大化”，同时要接受政府和社会公众的监管；另一方面，要防止“一刀切”，误以为两办文件的精神就是要将它们统统砍掉——这恐怕绝非文件起草者的初衷。

最后说点“题外话”。近日笔者看到网上流传一个故事说：某地一家长有两个孩子正值初中毕业，为了迎接接下来的“中考”，家长托人请了一位学校老师来家里当“私教”，后来俩孩子都考上了高中，家长拿到录取通知书后随手就向教育局举报了这位老师，成功地拿回了几千元的“补课费”，那位老师自然也遭到了处分，可谓“人财两空”。

笔者不知道这个故事的真伪，此处只把它当作一则“现代寓言”。显然，这位家长十分“精明”，因为他清楚地知道老师的补课内容属于“学科类”，按照最新的文件精神，是不允许“校外培训”的。然而他又担心自己的孩子实力不够，未必一定考得上高中，所以私下里还是托人找老师来给孩子补课，待孩子顺利考上高中后又将其举报，以期将“补课费”收回囊中。此种行为堪称是“精致的利己主义”之典型，所以在网上引来一片嘲讽之声。

其次，这位老师的行为也属于明显的“违规”，因为按照现在的政策，在校老师是不允许在校外“干私活”为学生补课的（尽管这两个孩子与他不在同一个学校），最后落得个“人财两空”的结果也不足为惜。不过倘若他不是个学校老师，而是社会人士或者是在校的大学生，那又当如何看待？

笔者之所以提出这个问题，是因为看到据澎湃新闻报道，有关部门正在准备推进家庭教育法的制定工作，拟规定禁止家教服务机构组织或者变相组织营利性的教育培训。这当然是为了配合两办的上述文件精神。笔者注意到这是针对“机构”而言（实际上那些学科类校外培训机构当下也正在谋求“转型”），那么，对于以私人身份从事校外补课的行为，是否也将在禁止之列？如果是的话，是否意味着学科类的“私教”（比如现在不少大学生为了赚点“外快”贴补学费或生活费而去做“家教”）今后也将不复存在？如果不是的话，又将如何对待？

这不是本文要说的重点，笔者家里也没有这样的“需求”，只是好奇而已，希望没有“犯忌”。

                                                2021年8月16日于安吉桃花源

简介：未名者，江南布衣。生于20世纪50年代，下过乡，上过学，教过书，做过公务员，写过小说。中年后下海创办并主编某内部刊物凡二十多年，撰有经济政治社会法律等分析评论文字千万余言。现已退休，居于山间一寓，远离城市喧嚣。2017年开始撰写博客（“未名周记”），2018年7月开始兼写微博（“未名日记”），以发挥余热，防止痴呆。有道是：只事耕耘，不问收获；知我者谓我心忧，不知我者谓我何求也。

笔者电子邮箱：wmc529@sina.com