地方债务的“前世今生”（之三）——

财新网前日发表由凌华薇执笔的“火线评论”中提到：中央财政层面近日强调了财政纪律，即地方一律不能再增加新的隐性债务，这是2018年宣布对隐性债务实施置换之后，再次重申这一基本原则；然而问题是最近五年来新增的地方隐性债务就有四五十万亿元，未来还有变成“无底洞”的可能，可作佐证的是，最近一些地方又揭不开锅了，“三保”（保民生、保支出、保工资）都难以为继。评论就此指出，从财政纪律的严肃性来看，中央的三令五申都不见效，那就要想想这究竟是为什么。

笔者记得，实际上早在多年以前，管理层就意识到“4万亿计划”带来的这种后遗症，几次下文整饬财政纪律，并将地方发债的审批权收归中央。为什么仍管不住地方政府的隐性举债之手？这的确是一个问题，对于我们这样一个单一制国家来说，着实有点奇怪。按说以现行体制，中央层面既然如此三令五申，下面自应会遵命而行，为何地方的隐性举债就是刹不住车呢？这其中必有深层缘故。

人们看到，“火线评论”所称现有的百万亿级存量债务中，中央债务只是一小部分，大部分都属于地方债务，又其中大部分是隐性债务。可见中央部门对财政纪律还是守得比较严的。数据显示2022年中央财政赤字仅为26500亿元，并未超过国际公认的“红线”。为何地方层面的债务却大超特超呢？

这其中，地方政府旗下的众多城投公司无疑承担了几乎所有的“隐性债务”，也许是问题的“奥秘”所在。因为这些城投公司都属于企业性质，在很大程度上不受财经纪律的直接约束。但实际上鉴于城投公司的国有属性，它们的债务本质上就是政府债务。可是在统计报表中，这些债务可能被归于企业债务，从而成为“隐性”的地方政府债务。

另一方面，金融机构对此也负有不可推卸的责任，因为贷款毕竟是由银行放出去的。表面上看，城投公司的贷款都是有土地作为抵押品的，因此在银行的账簿上不会被计为“不良”，在房地产行情火爆时，这种“击鼓传花”的游戏可以不停地玩下去。但是时下房地产行情式微，游戏就很难玩得下去了。

那么，上级部门对地方隐性债务的膨胀难道一无所知吗？如果是的话，无疑有“失察”之嫌。如果不是的话，只能解释为是在“睁一只眼闭一只眼”。盖因有关部门也知道地方的基建投资、经济增长，都需要依靠“杠杆”的支撑。

这让笔者不由得猜想当年的预算法禁止地方举债，为的就是防止“闸门”一旦打开就很难控制得住，可谓“未雨绸缪”。后来预算法进行了修改，准许地方发债，但批准权归于中央，算是对“4万亿”计划的一种矫正。但饶是如此，依然无法阻挡地方隐性债务的不断膨胀。

事实上不仅是吾国，纵观世界，几乎每个国家的政府债务都在一涨再涨。最典型的当数美国，迄今它的联邦债务已高攀至34万亿美元，折合人民币多达200多万亿，是吾国央地债务的两倍。至于日本，一直以来它的政府债务只增不减，规模高居世界之首。各国政府似乎都在将凯恩斯主义“发扬光大”，为保增长和民生（或者毋宁说为保自己的“政绩”），多年来一直奉行财政扩张政策，致使债务越积越多，已经形成了某种“惯性”。比较起来，中美债务的不同之处在于：美国的债务主要集中在联邦层面，而吾国的债务主要堆积在地方层面；美国的债务基本上都是“明账”，而我们的债务中有很大一部分是隐性的。共同点在于：中美的债务都“积重难返”，短时间内都看不到财政有“扭亏为盈”的前景。

所谓债务，用另一种说法就是“杠杆”。生活中人人皆知“杠杆原理”，运用得当可以撬动更大的重量。但同样人人皆知的是，如果“杠杆”过长，不胜重负，就会有折断的危险。如此浅显的道理，为何全世界的政府在债务问题上却如此缺乏自制？

  “惯性”所致或是一种解释，更重要的恐怕是缺乏强有力的制度制约。吊诡之处在于：不管是何种体制，在债务问题上大家却都会“只顾眼前，不管长远”。真不知道未来将怎样收场。（未名日记10月4日）